Sommeren er ved at være ovre, og glemt er måske den debat, som i maj-juni måned fik sat en interessant kritik af Danidas forvaltning af udviklingsbistandsmidlerne i fokus. Den kom som et resultat af, at regeringens Afrikakommission udkom med sin endelige rapport, som entydigt pegede på, at Afrikas udviklingsproblemer skulle løses gennem en yderligere satsning på støtte til den private sektor. Det var jo ikke nogen overraskelse med den nuværende regerings ideologiske grundlag. Socialdemokratiske regeringer har også været med til at støtte bistand til faglige organisationer og arbejdsretslige institutioner, og bistandsminister Ulla Tørnæs (V) meldte da også klart ud, at bistand handler om holdninger. Bare man da ville sige det rent ud at Regeringen ønsker at give bistandspenge til dansk erhvervsliv, på trods af, at evaluering efter evaluering har vist, at denne støtte ikke fremmer målsætningen med bistanden - at afhjælpe fattigdommen. Så havde befolkningen da på demokratisk vis mulighed for at tage stilling til hvert fjerde år, om det er det man vil med udviklingsbistanden. Det ville også leve op til mantraet om ‘god regeringsførelse’ som Danida har meget travlt med at fremme - når det gælder dem derude i u-landene.
Udenrigsredaktør Lotte Folke Kaarsholm opsummerede en del af debatten på udmærket vis i denne avis i slutningen af juni. Desværre havde hun bare ikke haft mulighed for at sætte sig tilstrækkeligt ind i hele dette komplicerede problemfelt, som udvikling og bistand udgør, når hun hævder, at budgetstøtte er den bistandstype, der virker bedst, ud fra en overbevisning om, at netop denne form for bistand skaber ejerskab og udvikling. Budgetstøtte er den nye bistandsform, som med Paris-erklæringen fra 2005 bliver mere og mere fremherskende og kanaliserer en større og større del af bistandsmidlerne fra donorerne til modtagerlandenes finansministerier. Det er her, det centrale spørgsmål om ejerskab kommer ind, men det vender jeg tilbage til.
For bistandsminister Ulla Tørnæs havde jo på snedig vis forsøgt at lukke munden på os, der har arbejdet fagligt, teoretisk og praktisk med bistand i mange år ved gennem Afrikakommissionen at få en lang række afrikanske eksperter til at udtale sig om den private sektors rolle i Afrikas udvikling. Da opdraget for Afrikakommisionen var snævert at se på den private sektors rolle i udviklingen, kan det ikke undre, at også de afrikanske medlemmer peger på, hvilke roller den private sektor kan have, men det var uden for kommissoriet at se på statens og civilsamfundets rolle. Med den forhenværende statsminister som hårdtslående formand, som ønskede sit ideologiske budskab igennem, var konklusionerne ikke overraskende. Men når så udviklingsministeren efterfølgende kalder de afrikanske medlemmer for ‘de rigtige eksperter’ som argument mod den kritik, der er rejst fra den danske ressourcebase, så har hun jo lavet en - for hende - nyttig cirkelslutning, som sommeren så kærkomment fik sat en stopper for en yderligere debat om.
Penge er ikke nok
Nu har de danske ‘eksperter’ jo aldrig benægtet, at den private sektor spiller en rolle i udviklingen, men det gør den kun i samspil med det politiske niveau, regeringen og civilsamfundet. Langt den største private sektor i Afrika, nemlig småbønderne, kommer ikke ud af fattigdommen, ved at man blot giver penge til private forarbejdende industrier. Kun ved at se sammenhængen mellem regeringernes økonomiske makropolitikker, de specifikke landbrugspolitikker, kreditgivning, landbrugsrådgivning, kvinder og de unges rolle i den bredere egnsudvikling på landet, markedskanaler osv. er der en mulighed for, at fattigdommen kan begrænses. Den erkendelse er også Verdensbanken for nyligt nået frem til, men hvad gør Danida? De lukker det ene landbrugssektorprogram efter det andet.
Politiseret debat
Det er jo godt at den danske befolkning er utrolig robust i sin støtte til at hjælpe u-landene ud af fattigdommen også selv om de ved, at bistanden ikke nytter. Det er godt fordi verden, på trods af en stadigt stigende produktion og produktivitet, som kunne udrydde fattigdommen, hvis vi ville, bliver stadigt mere ulige. Den nuværende globale finanskrise har tillige øget antallet af de absolut fattigste, der dagligt ikke får tilstrækkeligt mad, fra 800 millioner til ca. en milliard. De igangværende klimaændringer vil gøre situationen endnu mere truende og sårbar for millioner og millioner af mennesker. Derfor må vi forsøge at udligne forskellene - også gennem bistanden. Men det er skidt, at befolkningen stadig bakker op om bistanden - også selv om den ikke virker. Her må de på demokratisk vis stille politikerne og administrationen til ansvar.
Det er her, fagligheden kommer ind som et værn om den demokratiske beslutningsproces. Og det er her, at også u-landsjournalister er helt uundværlige til at bringe debatten ud til befolkningen. Men desværre er udviklings- og bistandsdebatten blevet så politiseret, at kritik ikke er velkommen i Danida eller i den nuværende regering - og konsekvensen er, at kritiske toner forstummer.
Ansatte skal rette ind
Debatten - før sommeren standsede den - viste jo bl.a. eksempler på, hvordan kritiske evalueringer, specielt af privatsektorprogrammerne, blev forsøgt undertrykt af Danida, og en tidligere evaluator af Danidas Business to Business-program udtrykte bramfrit, at livet er for kort til at blive til grin for en organisation, der ikke vil lære af sine erfaringer. Evalueringer skal passe ind i Danidas forudfattede meninger om programmerne, så de passer til politikken på Asiatisk Plads - uanset hvordan den virkelige verden ser ud. Tidligere Danida-ansatte bekræfter, at hvis man ikke lader sig underlægge denne skabelon, så bliver man ikke brugt af Danida igen. Det er her, Lotte Folke Kaarsholms forsimplede forslag til blot at give bistanden som budgetstøtte bliver farligt. Hendes argument er, at så er det u-landene der har ejerskabet og ansvaret, og de ved bedst selv, hvad der gavner. Budgetstøtte går til modtagerlandenes finansministerier, hvor pengenes anvendelse er helt underlagt regeringen og det centrale embedsværk. Man skal ikke have været i mange u-lande for at vide, hvor langt der er mellem befolkningernes behov og så den måde, staten forvalter sine penge på. Men det er klart et dilemma, at den hidtidige bistand, der er langt mere afhængig af donorerne, nemt kommer til at mangle lokal forankring og sikring af nytteværdi. Derfor er viden, åbenhed og en styrkelse af de demokratiske institutioner og den demokratiske debat - både i giverlande og i modtagerlande - afgørende for en bistand, der virker.
Dråbe i havet
Hvis regeringen med Afrikakommissionens anbefalinger vil kanalisere endnu mere bistand til danske og andre private virksomheder, så kald en spade for en spade og lad det komme til demokratisk debat. Problemet består i, at man med den hidtidige praksis har fastholdt, at støtten er gået til fattigdomsreduktion. Når så de danske eksperter gennem deres analyser af programmerne kommer frem til, at det gør de ikke, så prøver man at få ændret eller fortiet konklusionerne. I stedet er der brug for nuancerede analyser af den private sektors rolle i samspil med staternes regulative funktioner og civilsamfundene, som lægger op til en fordomsfri og demokratisk debat om holdninger.
De 15 milliarder kr., Danmark giver i udviklingsbistand om året, er en dråbe i havet i forhold til, hvad der gives i støtte til EU’s landmænd. Det skaber ulige konkurrenceforhold og forhindrer u-landenes landbrug i at tjene mange flere penge end bistandsmidlerne, hvis de havde lige konkurrencevilkår. Udviklingsbistanden er en dråbe i havet i forhold til behovet for at skabe udvikling i u-landene og yderligere en dråbe i forhold til at imødegå konsekvenserne af klimaforandringerne. Den måde, man kunne få mest for pengene, var at bruge dem til at opbygge og formidle viden om udvikling, klimatilpasninger og fattigdomsreduktion, først og fremmest i u-landene for at styrke deres demokratiske proces ud af fattigdommen. Men det gælder i høj grad også i donorlandene for at styrke den demokratiske debat om, hvordan vi reelt hjælper til at reducere fattigdommen og gøre verden til et bedre og tryggere sted at leve - for hele verden.
Mogens Buch-Hansen er lektor på Internationale Udviklingsstudier ved Institut for Samfund og Globalisering, RUC og har beskæftiget sig med udviklingsproblematikken, både teoretisk og praktisk i mere end 30 år, med arbejdserfaringer fra både Asien og Afrika
Kommentarer
Statsministeren bør træde i karakter og støtte Afrikas bønder
Af Anders Buch Kristensen, Ph.d. og analytiker i tænketanken CEVEA
Der er ingen grund til at bruge flere penge på at gennemføre de ideologiske forslag som den tidligere statsminister trak ned over hovedet på Afrikakommissionens medlemmer. Statsministeren bør i stedet for støtte til privatsektoren følge alle eksperters og anerkendte organisationers analyse, der viser, at den mest effektive udviklingsbistand til Afrika, er at starte med at udvikle subsistenslandbruget. Det var også konklusionen i Ceveas kronik her i Politiken den 2.7.09.
I den seneste måned har endnu flere eksperter og anerkendte organisationer peget på, at udviklingsbistand til de fattigste bønder ikke kun vil producere flere fødevarer, som Verden kommer til at mangle, men være den mest effektive måde til reduktion af fattigdom og sult i Afrika.
På topmødet i Den Afrikanske Union i Libyen vedtog de afrikanske statsledere, at støtte til landbruget skal være første prioritet for kontinentet, og de aftalte at afsætte mindst 10 pct af deres budgetter til dette formål. På G8-topmødet i Italien, lovede verdens ledere efter forslag fra præsident Obama $ 20 milliarder i løbet af tre år til dette formål. Endelig har den britiske regering i sin nye hvidbog, Udryddelse af Verdens fattigdom, lovet at fordoble UKs støtte til international landbrugsforskning i løbet af de næste fem år. I artikler i Politiken har FNs generalsekretær Ban Ki Moon peget på, at FN allerede i 2008 prioriterede støtte til landbrug i Afrika, og nobelpristageren og afrikaeksperten Joseph Stieglitz har anbefalet, at der i lighed med Global Fond for sygdomsbekæmpelse oprettes en Global Fond for udvikling af subsistenslandbruget i Afrika. Desuden har bl.a. eksperter fra MS, Folkekirkens Nødhjælp og fra Institut for Afrika Studier på KU kritiseret Fogh Rasmussens forslag, og anbefalet udvikling af det basale Afrika, som er de 80 pct. af befolkningen, der er bønder, og som er blevet forsømt indtil nu.
Statsminister Løkke Rasmussen kan også gøre en forskel ved at gøre det til et af de centrale mål for topmødet i København om klimaændringer i december 2009 at kompensere bønderne i Afrika for ulemperne ved klimaændringer skabt af ilandene samt betale Afrika bønder for den CO2 lagring, der sker, når de producerer flere landbrugsprodukter. Tænketanken ICP har påvist, at dette, udover at være en af de mest effektive metoder til reduktion af CO2 udledningen, vil begrænse strømmen af fattigdomsflygtninge.
Det bliver hele tiden påpeget, at der har været dårlige evalueringer af PSD programmet og man har ikke fuldt anbefalingerne. Det er ikke rigtigt. En af de første evalueringer der blev lavet, var evalueringen af PSD programmet i 2001. Evalueringen blev lavet af ”Development Consultants” med Poul Buch-Hansen som hovedansvarlig.
Konklusionerne og Danida’s kommentarer fremgår af Danida evalueringsrapport nr. 2001/1. Hovedkonklusionerne er:
1. På baggrund af programmets nuværende udformning er det ganske vellykket. Generelt gennemføres det effektivt af kompetente og engagerede medarbejdere inden for de givne rammer. Programmet har fået status som en anerkendt del af den danske udviklingsstøtte, og det lader til at være yderst værdsat af private virksomheder i såvel Danmark som værtslandene.
2. Programmets udformning fokuserer dog meget snævert på individuelle virksomhed-til-virksomhedssamarbejder med begrænset hensyntagen til bredere udviklingsaspekter i den private sektor som helhed samt den private sektors rolle i forbindelse med generel vækst og udvikling i de respektive lande. Programmets indflydelse på udviklingen er derfor begrænset og ikke optimal.
Som det fremgår af 1) må det siges at programmet har været en succes. Men set ud fra Poul Buch-Hansen’s makroøkonomiske synspunkter 2) er det ikke godt nok.
Evalueringens anbefalinger er ikke klare og entydige, og meget generelle. antagelser. Man kan ikke med et årligt budget på omkring 100 millioner kroner, som blev fordelt på over mere end 10 lande, kunne forvente at løse alle problemer for den private sektor. I evalueringen står der, at undersøgelser af tilsvarende programmer har vist sig, at den type programmer ikke virker. Et af de tilsvarende programmer der er nævnt, var et EU program i Egypten og det var helt forskellig fra PSD programmet.
Alligevel er de fleste af anbefalingerne i rapporten blevet gennemført:
• PSD organisationen er blevet ændret og der er kommet bedre koordinering med andre bistandsinstrumenter, som blandede kreditter, erhvervssektorprogrammer og Industrialiseringsfonden for udviklingslandene (IFU)
• Forslaget om at genindføre en komponent til forbedring af erhvervsklimaet, som var med i pilotprogrammet fra 1993-1996, er ikke blevet gennemført, da Danida i stedet har fokuseret på at lave deciderede erhvervssektorprogrammer i 5 programsamarbejdslande med alle de komponenter og flere til, som evalueringsrapporten foreslår.
Under ambassadernes bevillingskompetence er der også givet støtte til forbedring af erhvervsklimaet.
NGO’er som Fagforbundet 3F og Ulandssekretariatet har også fået store beløb til udvikling af fagforeninger i Asien, Afrika og Sydamerika.
• Lånekomponenten blev som anbefalet i rapporten indført i de fleste PSD lande, men viste sig vanskelig og dyr at administrere og blev kritiseret af rigsrevisionen, så i det nye B2B program er den blevet erstattet af 25% gavebistand til køb af udstyr.
• Der blev indført indikatorer for de lokale virksomheder, så det er nemmere at måle effekten af PSD støtten. De vigtigste indikatorer er: Omsætning, investering, jobskabelse & træning af medarbejdere, forbedringer af arbejdsmiljø & eksternt miljø, CSR aktiviteter.
• Der er ikke lavet deciderede landestrategier, som anbefalet i evalueringsrapporten, men alle B2B landene laver hvert år en ”Business Development Plan”, som kan ses på ambassadernes hjemmeside. I planen fokuserer man hvert år på tre sektorer.
Så man kan absolut ikke beskylde Danida for ikke at have fulgt op på rapporten. Rigsrevisionen lavede en beretning om privatsektorprogrammet i marts 2003. Rigsrevisionen fandt PSD -programmet tilfredsstillende.
Rammen for B2B programmet, som afløste PSD programmet, forventes at falde fra de nuværende 200 millioner kroner til omkring 160 millioner kroner i næste års finanslovsforslag. B2B programmet arbejder tæt sammen med IFU. I Vietnam f.eks. er næsten 90% af IFU’s joint ventures startet af PSD/B2B programmet. En stor del af IFU’s overskud ender i den danske statskasse. I år bliver det mindst 200 millioner kroner. IFU+B2B er derfor en overskudsforretning for den danske stat.
Jeg synes ikke Danmark kan være bekendt på den måde at tjene på ulandsbistand. Det værste er, at det slet ikke er gået op for folk, som Mogens Buch-Hansen, som stadig tror, at B2B støtten ender i lommen på store danske virksomheder.
En anden kritisk rapport om Danida’s privatsektor program (PSD) er om projekter i Indien, som er bevilget for mere end 10 år side. Rapporten er lavet af Steen Folke og er udgivet af DIIS i 2009. Rapporten kommer til den modsatte konklusion, som Poul Buch-Hansen gjorde, nemlig at i henhold til PSD programmets egne retningslinjer er det kun en 22 % succes.
Det er imponerende at Steen Folke kan udregne en så nøjagtig succes procent.
PSD programmet i Indien var aktivt fra midten af 1996 til maj 1999. På grund af atomprøvesprængningerne i maj 1998, blev programmet sat i stå og kun nogle af de samarbejder, der var under etableringer blev bevilget udviklingsstøtte og de sidste bevillinger blev godkendt i maj 1999.
Rapporten omtaler 23 samarbejder, der har fået en samlet tilskud fra PSD programmet på 36,8 Mio. kr.
Hvordan er så situationen for de 23 indiske virksomheder og joint ventures i 2009-10 år efter PSD støtten ophørte?
• 6 joint ventures er 100% indisk ejet
• 5 joint ventures er 100% udenlandsk ejet
• 2 joint ventures er dansk/indisk ejet
• 7 indiske virksomheder, der havde ikke-finansiel samarbejde med den danske partner, er stadig i succesfuld drift.
• 3 virksomheder er ophørt
Det vil sige at i 2009 er der 20 indiske virksomheder, der i større eller mindre grad har haft glæde af støtten fra PSD programmet.
De vigtigste indikatorer for succes for de indiske virksomheder er, hvor meget de nu omsætter og hvor meget de har tiltrukket af udenlandske investeringer, men det har Steen Folke ikke undersøgt.
Det må skønnes at den årlige samlede omsætning i de 20 af de 23 virksomheder i Indien der stadig eksisterer, er over 500 millioner kroner om året.
Med hensyn til udenlandske investeringer har Industrialiseringsfonden for udviklingslandene (IFU) og de danske virksomheder investeret mindst 233 Mio. kr. i 11 ud af de 23 samarbejder.
PSD programmet har støttet de 23 samarbejder med 36,8 millioner kroner, hvoraf 90% er gået til samarbejder med de 20 indiske virksomheder der stadig eksisterer.
Der er skabt mindst 3.000 arbejdspladser og flere af de indiske virksomheder har fået miljøforbedringer.
Det er ufatteligt at DIIS kan udgive en rapport, som konkluderer en succesrate på 22% baseret på, at samarbejderne ikke har været langvarige og ikke økonomiske bæredygtige. Steen Folke har ikke defineret hvad han forstår ved ”langsigtede samarbejder”, men et samarbejde der har varet 9 år anser han ikke for langsigtet.
PSD programmet definerede langsigtede samarbejder, som varende mindst 3 år.
Det er også en misforståelse, at et samarbejde skal være økonomisk bæredygtig. Det er det indiske firma eller joint venture, der skal udvikles til en økonomisk bæredygtig virksomhed. Steen Folke skriver f.eks., at et samarbejde ”kun” har været til gavn for den indiske virksomhed. Det er faktisk det hele programmet drejede sig om.
Igen har samarbejdet mellem IFU+PSD resulteret i en nettogevinst til den danske statskasse, fordi IFU har tjent langt mere end de 36,8 millioner kroner som PSD programmet har udbetalt i Indien.