Skal regeringens dobbeltspil have konsekvenser?

Når Folketinget til efteråret skal diskutere PET-Kommissionens omfangsrige beretning på 4.600 sider, vil især ét spørgsmål blive interessant: Blev Folketinget af skiftende justitsministre misinformeret om det reelle omfang af PET’s politiske registreringer i tiden efter regeringserklæringen fra den 30. september 1968? Den berømte erklæring lagde op til, at »registrering af danske statsborgere ikke længere må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed«, men som Information har berettet, er alle PET-Kommissionens fem medlemmer enige om, at PET registrerede i langt videre omfang, end regeringserklæringens ordlyd lagde op til.

Selv om Kommissionen har siddet i 10 år, var det først meget sent i forløbet, at det gik op for Kommissionen, at de var delt i et flertal (repræsenteret af professor i historie og jura Ditlev Tamm) og et mindretal (juraprofessor Jens Vedsted-Hansen) i spørgsmålet om, hvor vidt denne ‘mer-registrering’ burde have konsekvenser. Med til at gøre denne uenighed kompliceret er et hidtil hemmeligholdt notat fra den 14. september 1968. Det lægger op til en noget bredere registrering end regeringserklæringen.

Kontroludvalg så intet

Så sent som i januar og februar 2009 har Kommissionen nemlig genafhørt tidligere medlemmer af Wamberg-udvalget - som var nedsat for at kontrollere efterretningstjenesterne - om, hvor vidt udvalget havde set 14. september-notatet, således som de burde have ifølge udvalgets retningslinjer. Men nej, udvalget har aldrig set notatet og har derfor gang på gang opfordret justitsministrene til at meddele Folketinget, at omfanget af registreringerne gik længere end regeringserklæringen.

Ifølge Kommissionens flertal skal 14. september-notatet opfattes som en af regeringen godkendt fortolkning af erklæringen, hvorved betydningen af erklæringen så at sige daler til at være en mere uforpligtigende politisk tilkendegivelse. Derfor mener flertallet, at PET i det store og hele har efterlevet de gældende retningslinjer, om end de altså har været hemmelige både for Folketinget, Wamberg-udvalg og selvfølgelig også offentligheden. Med henvisning til sit kommisorium mener flertallet, at de ikke kan udtale sig om ministrenes eventuelle vildledning af Folketinget.

Omvendt mener mindretallet, at regeringserklæringen i sig selv har retskraft, ikke mindst fordi skiftende justitsministre i Folketinget har henvist til erklæringen, når de har udtalt sig om omfanget af politiske registreringer. Og bl.a. derfor er man nødt til at forholde sig yderst kritisk til justitsministrenes manglende orientering af Folketinget, fordi ministrene har bragt sig i konflikt med ministeransvarlighedslovens krav om sandfærdig orientering.

Sådan er - stærkt forkortet - den uenighed, Folketinget snart kommer til at forholde sig til. Men at der er tale om svært stof, fremgår af, at der også blandt en række forvaltningseksperter, Information har talt med, er forskellige udlægninger af sagen.

Pernille Boye Koch

Lektor i forfatningsret ved Syddansk Universitet Pernille Boye Koch vurderer, at mindretallet, altså Vedsted-Hansens argumentation, »har mest for sig.«

»Når der overhovedet kan opstå uenighed i Kommissionen, er forklaringen, at regeringserklæringen ikke kan placeres i de traditionelle juridiske kategorier som love eller bekendtgørelser. Og på den baggrund konkluderer flertallet, at der så må være tale om en politisk tilkendegivelse. Vedsted-Hansen er mere åben og siger: Lad os prøve at vurdere regeringserklæringen efter almindelige juridiske fortolkningsprincipper, og efter min mening gør han det på en overbevisende efter-bogen måde,« siger hun.

»Når man læser forarbejderne i Folketinget op til Kommissionens nedsættelse, fremgår det tydeligt, at et flertal i tinget har opfattet regeringserklæringen som den centrale retningslinje for PET’s registreringer. Alene dette taler for, at den må have en retlig virkning. Det er meget formalistisk og ude af trit med de faktiske omstændigheder at frakende den enhver retlig betydning.«

Konsekvensen af flertallets holdning er efter Boye Kochs opfattelse »alarmerende«:

»Indirekte anerkender flertallet, at det er okay med én fortolkning udadtil og en helt anden fortolkning indadtil. Man blåstempler herved, at man har administreret efter en hemmelig instruks.«

- Og hvorfor er det så slemt?

»Jamen, det er da supervigtigt! Derved river man hele tæppet væk under det parlamentariske demokrati. Det lyder voldsomt, men parlamentarismen bygger på, at et flertal i Folketinget løbende kan vurdere regeringens arbejde. Det er derfor, vi har hele systemet med spørgsmål, samråd osv., så regeringen kan holdes i ørene af folketingsflertallet. Men hvis det er okay med en hemmelig administration indadtil, så berøves Folketinget muligheden for kontrol. Derfor falder de almindelige parlamentariske principper sammen, hvis man følger flertallet, og det er det, som har tricket Vedsted-Hansen,« vurderer Boye Koch, der mener, at flertallet har søgt læ bag en rigid og meget snæver fortolkning af Kommissionens kommissorium.

»Efter min mening er flertallets forståelse af erklæringen ikke dækkende og overbevisende, fordi de helt ser bort fra den juridiske og politiske sammenhæng, erklæringen indgår i.«

- Vurderingen af erklæringen kan vel ikke afhænge af ens politiske standpunkt?

»Det ved jeg ikke. Men jeg kan se, at flertallets konklusion er bekvem, fordi den leder frem til den mindst kontroversielle situation. Det spiller sikkert også ind, at flertallet anlægger en mere historisk præget vurdering, der bløder det hele lidt op: Det var under Den Kolde Krig, hvor der gjaldt helt særlige omstændigheder… Når flertallet ser, f.eks. at Wamberg-udvalget er blevet snydt, og at PET har arbejdet med såkaldte arbejdskartoteker, så mener flertallet, at PET i det store og hele har fulgt reglerne, hvorimod en stringent juridisk tilgang snarere ville slå ned på alt, hvor reglerne ikke er blevet fulgt.«

Jens Elo Rytter

Lektor i forfatningsret ved Københavns Universitet Jens Elo Rytter er mest enig med flertallet - i hvert fald det første stykke af vejen:

»Jeg er nået til den konklusion, at flertallets vurdering, hvorefter regeringserklæringen alene kan betragtes som en politisk tilkendegivelse rettet til omverdenen, må være den rigtige. Heraf følger, at regeringserklæringen ikke har lagt en retligt bindende ramme for PET’s arbejde og for Justitsministeriets instrukser til PET. Den retlige ramme for PET’s arbejde i perioden skal derimod findes i de retningslinjer, som Justitsministeriet gennem årene fastsatte med skiftende regeringers godkendelse, og som muliggjorde registrering i videre omfang, end regeringserklæringen lagde op til - herunder Justitsministeriets notat af 14. september 1968, PET-chef Arne Nielsens ordre af 19. decemeber 1968 og retningslinjerne af 7. februar 1983. At der er denne diskrepans mellem regeringserklæringen og de interne instrukser, er der overordnet enighed om i Kommissionen,« siger Rytter - men så stopper hans enighed med flertallet:

»En tilslutning til Kommissionsflertallets vurdering vedrørende regeringserklæringens status er dog ikke ensbetydende med, at ‘systemet’ hermed frifindes. Tværtimod antager problemet hermed endnu alvorligere dimensioner, selv om Kommissionens flertal ikke har set det som sin opgave at tage stilling hertil. Som det havde været tilfældet før 1968, fortsatte skiftende regeringer også efter 1968 med at køre et dobbeltspil. Mens man med regeringserklæringen og den fortolkning heraf, som Stats- og Justitsministeren efterfølgende formidlede til Folketinget, gav Folketinget og offentligheden det indtryk, at ‘politiske registreringer’ nu var ophørt, godkendte man indadtil en videregående registreringspraksis, som undertiden kun vanskeligt, undertiden slet ikke lod sig forene med regeringserklæringens ordlyd. Herved beroligede man de kritiske røster på og uden for Christiansborg. Man kortsluttede den demokratiske kontrol med PET’s virksomhed ved at føre Folketinget bag lyset.«

Der er tale om en vildledning, som måske kan få konsekvenser, mener Rytter:

»En sådan vildledning af Folketinget gennem urigtige oplysninger eller fortielse af væsentlige oplysninger er i strid med ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, som pålægger ministre sandhedspligt i forhold til Folketinget. De skiftende regeringsmedlemmer - navnlig justits- og statsministre - som har bidraget til dette dobbeltspil, vil derfor efter omstændighederne kunne ifalde strafansvar efter ministeransvarlighedsloven.«

Carsten Henrichsen

- Hvem har ret, flertallet eller mindretallet?

»Det kan der være forskellige opfattelser af,« svarer professor i forvaltningsret Carsten Henrichsen fra Københavns Universitet.

»Efter min opfattelse må justitsministerens udtalelse forstås således, at regeringen har ment sig retligt forpligtet til at undlade personregistreringer alene på grundlag af politisk tilhørsforhold (jf. også ordene i erklæringen: »Principielt må det erkendes…«). Det retlige grundlag for denne forpligtelse må formentlig søges i retsprincipper, som kan udledes af Grundlovens bestemmelser om politiske friheder, specielt Grundlovens § 78, stk. 1, om foreningsfrihed. Udtalelsen er som sådan - dvs. som udtryk for en retsopfattelse - bindende for de myndigheder, der forestår personregistrering, men udtalelsen er selvsagt - som enhver anden principerklæring - modtagelig for fortolkning,« vurderer Henrichsen, der ikke vil udtale sig om spørgsmålet om misinformation af Folketinget.

»Hvorvidt de udlægninger af regeringserklæringen, som allerede forelå i instruksform før dens afgivelse, er i strid med samme, kan jeg ikke vurdere. Men hvis det var tilfældet, havde der været grundlag for at gøre et ministeransvar gældende, hvis sagen havde været bragt til Folketingets kundskab (ansvar for ulovlig forvaltning). Til sammenligning ville der kun være grundlag for at gøre et politisk ansvar gældende (ved at udtale mistillid til ministeren), hvis det - med kommissionsflertallet - antages, at regeringserklæringen alene skal opfattes som en rent politisk - uforpligtende - tilkendegivelse.«

Henrik Palmer Olsen

»Som jeg forstår Vedsted-Hansens mindretalsudtalelse,« siger professor i retslære Henrik Palmer Olsen fra Københavns Universitet, »mener han, at regeringserklæringen fra 1968 er retligt bindende for de ministre, der har haft ansvaret for PET’s registreringer gennem tiden (justitsministrene). Han mener, at det er en konsekvens af denne retligt bindende virkning, at ministrene har haft en forpligtelse til at oplyse Folketinget om registreringspraksis, som ikke er i overensstemmelse med erklæringen. Han sammenligner i den forbindelse regeringserklæringen med folketingsbeslutninger og hævder - som jeg forstår hans udtalelse - at regeringserklæringen, på grund af omstændigheder i forbindelse med dens fremsættelse og den opmærksomhed, den siden har været genstand for i Folketinget, i retlig henseende er at sidestille med en folketingsbeslutning (beretningens bind 15, s. 25-26). Virkningen heraf skulle være, at skiftende justitsministre har været retligt forpligtet til at oplyse om evt. ikke-opfyldelse af regeringserklæringen på samme måde som en minister er retligt forpligtet til, såfremt han ikke agter at følge en folketingsbeslutning, at meddele Folketinget dette.«

- Er du så enig med Vedsted-Hansen?

»Jeg er ikke enig i, at regeringserklæringen fra 1968 kan sidestilles med en folketingsbeslutning på denne måde og derfor heller ikke enig i, at skiftende ministre skulle have været underlagt en særlig retlig forpligtelse til at give oplysninger om evt. ikke-opfyldelse af erklæringens indhold. Jeg lægger i denne forbindelse vægt på, at folketingsbeslutninger gennemgår en grundig behandling i Folketinget, der svarer til den behandling, der benyttes i forbindelse med behandling af lovforslag (med den forskel at folketingsbeslutninger kun gennemgår to behandlinger, mod tre for lovforslag). Regeringserklæringen er derimod udarbejdet af regeringen alene og er fremsat i en pressemeddelelse. Dette er for mig at se en væsentlig forskel, og jeg kan ikke se, at Vedsted-Hansen har argumenteret for, at regeringserklæringen har været behandlet i Folketinget på en måde, der kan sidestilles med den procedure, der gælder for folketingsbeslutninger. Desuden er det min opfattelse, at det ikke kan tillægges vægt, at regeringen i forbindelse med offentliggørelsen af regeringserklæringen ikke eksplicit udtrykte, at man alene anså erklæringen for at være en politisk forpligtelse, eller at erklæringen alene var tiltænkt at skulle have en begrænset gyldighedsperiode (Kap 15, s. 19n-20ø).«

»Erklæringen er udarbejdet i nær sammenhæng med det notat fra Justitsministeriet, som indeholder en fortolkning af regeringserklæringen med hensyn til hvilke registreringer, der fortsat vil kunne foretages i overensstemmelse med regeringserklæringen. Erklæringen og notatet må tilsammen nærmest opfattes som et cirkulære, der er udstedt af Justitsministeriet til PET med hjemmel i det over/underordnelsesforhold, der gælder mellem ministeriet og politiet. Sådanne cirkulærer kan ændres af ministeren, uden at Folketinget behøver at blive orienteret herom.«

»At regeringserklæringen ikke er retligt bindende, er imidlertid ikke ensbetydende med, at der ikke kan gøres et ansvar gældende over for de ansvarlige justitsministre, såfremt de har givet misvisende oplysninger til Folketinget. Dette følger af ministeransvarlighedslovens § 5 (stk. 2). Ved en vurdering af, om skiftende ministre har givet misvisende oplysninger til Folketinget, må der foretages en konkret vurdering af de skiftende ministres oplysninger til Folketinget sag for sag. Afgørende for, om der foreligger en ansvarspådragende misinformering, må således bl.a. bero på, hvordan spørgsmål til ministeren har været formuleret,« siger Olsen, der »ikke har haft mulighed for at gå alle disse sager (svar på spørgsmål mv.) igennem.«

Ifølge Olsen synes »situationen at have været den, at skiftende justitsministre har givet oplysninger til Folketinget om registreringspraksis, som har været på kanten til at være misvisende. På den ene side har praksis ikke været åbenbart i strid med regeringserklæringen, på den anden side har Justitsministeriets fortolkning af denne været strukket længere, end man ud fra en normal fortolkningspraksis ville forvente. Problemet er i den forbindelse, at det kan være vanskeligt at fastlægge en objektiv fortolkning af regeringserklæringen - helt løsrevet fra notatet. Efter min vurdering må man dog ved vurderingen af ministrenes eventuelle ansvar lægge vægt, ikke alene på Justitsministeriets 14. september-notat, men også på hvilken opfattelse, der var i Folketinget med hensyn til rækkevidden af regeringserklæringen - eller mere præcist, hvad en minister med føje kan have lagt til grund med hensyn til den generelle opfattelse i Folketinget vedrørende udlægningen af regeringserklæringen. Hvis - med andre ord - en minister har vidst eller burde have vidst, at Folketingets opfattelse af regeringserklæringens indhold som instruks til PET lå meget langt fra Justitsministeriets opfattelse af samme (således som denne opfattelse er blevet udtrykt i 14. september-notatet), så ville en ministers blotte henvisning til regeringserklæringen som svar på et konkret spørgsmål om registreringspraksis efter min vurdering være en ansvarspådragende misinformation til Folketinget. Dette forudsætter dog at de øvrige (almindelige) ansvarsbetingelser er opfyldt. Som nævnt må der ske en konkret vurdering af dette fra sag til sag.«