Magten siver ud af Folketinget

Den lovgivende magt er hos kongen og Folketinget i forening. - Danmarks Riges Grundlov, kap 1, §3

Allerede som ung embedsmand i 1950’erne blev socialdemokraten Erling Olsen klar over, at Folketinget i virkeligheden havde meget lidt indflydelse på udformningen af rigets love. I et sekretariat på kun otte mand sad han i det, der senere blev Økonomiministeriet og udformede nye forordninger og love, som Folketingets skulle vedtage. Men når han betragtede sit udkast til en lovtekst, kunne han godt se, at en almindelig folketingspolitiker aldrig ville blive i stand til at gennemskue det. Et almindeligt folketingsmedlem ville slet og ret ikke vide, hvad der skulle svares ja eller nej til.

»Og det gik op for mig, at det i realiteten var mig som embedsmand, der skrev landets love,« siger han i dag, mere end et halvt århundrede senere. Det var dét, der senere som Folketingets formand fik Erling Olsen til at give forsamlingen betegnelsen Gallup-panel.

»De er nok lovgivere,« som han siger.

»Men de skriver ikke lovene selv.«

Det er ellers en hjørnesten i magtens tredeling, at Folketinget er den lovgivende magt, og det er sammen med kontrolfunktionen af den udøvende magt medlemmerne fineste opgave. Men den tendens, Erling Olsen allerede så i 1950’erne, er taget voldsomt til, og i dag mener politologer og forfatningseksperter, at Folketinget reelt set ingen indflydelse har på lovenes udformning.

»De gør ikke meget andet end at blåstemple, hvad der er blevet til og tænkt andre steder,« siger demokratiekspert fra Københavns Universitet Mogens Herman Hansen.

»Halvdelen af alle love og retsregler gives i EU, og den reelle beføjelse, folketingets medlemmer har til resten, er at ratificere og modificere dét, embedsværket og regeringen har lavet.«

Og vurderingen hos professor Tim Knudsen, der har speciale i dansk demokratihistorie, er den samme:

»Der er sket en magtforskydning væk fra Folketinget over mod den udøvende magt. Man kan stille spørgsmål og diskutere nede i salen, men i dag specielt med det parlamentariske grundlag vi har haft de seneste 10 år er der ikke meget, man kan gøre som folketingspolitiker.«

Djøficering

Grundlæggende har Folketinget tre opgaver: De beslutter, hvem der skal danne regering efter et valg, de agerer kontrolinstans over for regeringen kalder ministre i samråd og stiller spørgsmål og endelig skal de give landet love. Det er særligt det sidste, der har været grundtanken, men det er altså også den funktion, der er gledet folketingspolitikerne af hænde.

»Der sker ikke noget i Folketinget længere. Selv i udvalgene og de vigtige kommissioner sidder der jo som regel ingen folketingspolitikere længere,« siger Mogens Herman Hansen og eksemplificerer med den store strukturreform fra 2007.

»Her sad der ingen normale folketingsmedlemmer med i kommissionen, og de blev nærmest ikke spurgt helt frem til vedtagelsen. Så hele den store kommunalreform blev til uden om Folketinget.«

Ifølge Mogens Herman Hansen hænger udviklingen sammen med en stigende teknokratisering og djøficering af den offentlige sektor. Lovgivningen er blevet mere og mere teknisk, og det bliver derfor i højere grad specialiserede embedsmænd i en større og større administration, der bliver i stand til at sætte sig ind i teknikaliteterne og skrive loven.

»Den udvikling har været med til at sætte folketingsmedlemmerne ud af funktion,« siger Mogens Herman Hansen.

»I virkeligheden skulle en folketingspolitiker jo være i stand til at udtale sig om det det hele og være mere allround. Men det lader sig efterhånden ikke gøre, fordi der hele er blevet så kompliceret.«

Lektor i forvaltningsret og demokratiekspert Jørgen Albæk Jensen fra Aarhus Universitet er enig i den udvikling, men mener ikke, der er noget juridisk problem eller nogen omgåelse af systemet, der har skubbet til udviklingen

»Det er de samme spilleregler, som der altid har været,« siger han.

»Juridisk set er den udvikling helt uproblematisk. Der kan opstår nogle problematiske situationer i lovgivningsprocessen, hvor man glemmer at høre de parter, der skal høres og den slags, men det er et politisk problem mere end et juridisk.«

Afmagtsbarometer

Udviklingen har flyttet folketingsmedlemmernes væsentligste funktion fra den lovgivende funktion over mod den rene kontrolinstans af regeringens arbejde. Det er Folketinget, der afgør, hvem der skal danne regeringen, så i det øjeblik, regeringen har et flertal imod sig, mister den sin magt.

»Det centrale i Folketingets arbejde i dag er at holde kontrol med regeringens arbejde,« siger Mogens Herman Hansen.

»Det sker gennem samråd og forespørgselsdebatter, underudvalg og de overordnede udvalg. Det er hovedopgaven i dag, og det ligner også den udvikling, vi ser i resten af Europa, hvor parlamenterne har tabt indflydelse.«

Samråd, forespørgsler og spørgsmålene til ministrene er til gengæld taget voldsomt til i styrke parallelt med folketingspolitikernes faldende lovgivningsarbejde. Da Erling Olsen var embedsmand, var der således omkring 50 spørgsmål om året til ministrene i dag er der omkring 7.000. Men politologer taler om spørgsmålene som et afmagtsbarometer, der blot understreger, hvor lidt indflydelse en folketingspolitiker har.

»Tommelfingerreglen er: Jo flere spørgsmål en politiker stiller, jo mindre magt har han,« siger professor Tim Knudsen.

»Det kan du blandt andet se på dem, der spørger. Den absolut førende paragraf 20spørger er Enhedslistens Per Clausen og med al respekt for ham og partiet, så er de en meget marginal magtfaktor i dansk politik.«

Men også kontrolfunktionen er fyldt med huller, mener Tim Knudsen. Faktisk mener han ikke, Folketingets redskaber er udviklet til at udfylde rollen godt nok.

»Vi har en historisk erfaring for, at regeringer sjældent er flertalsregeringer, men det er blevet tydeligt over de seneste år, hvor man med Dansk Folkeparti har haft en faktisk flertalsregering, at man ikke har taget højde for den situation. Kontrollen for den udøvende magt bliver meget begrænset i en sådan situation, fordi et kvalificeret mindretal ikke kan iværksætte en undersøgelse selv.«

Olsen-planen

Der har været tiltag til at i mødekomme udviklingen og give folketingspolitikerne en bedre mulighed for at sætte sig ind i lovgivningen, blandt andet med den såkaldte Olsen-plan i begyndelsen af 1990’erne opkaldt efter Erling Olsen. Det var i den forbindelse, betegnelsen Gallup-panelet blev til, og planen blev til for at klæde folketingspolitikerne bedre på til at udfylde rollen som Gallup-panel.

»For mig at se er meningen med Folketinget ud over lovgivningen og kontrollen med regeringen også at holde interesseorganisationerne i skak,« siger Erling Olsen.

»For at kunne det må de have jura og teknik skåret fra, når de skal stemme for eller imod en lov, så de bedre kan se, hvilke konsekvenser den pågældende lovgivning har. Heldigvis har vi en ret ukorrumperet embedsstand, men når et folketingsmedlem skal have svar på de spørgsmål, der kunne være om et givent lovforslag, er de afhængige af den regering, de skal kontrollere, eller de interesseorganisationer de egentlig skulle holde i skak.«

Derfor ønskede Erling Olsen en model, hvor folketingsmedlemmerne kunne skaffe sig uafhængig viden om et emne andre steder end hos interesseorganisationerne og embedsværket. De skulle kunne skaffe deres egen viden.

»Det blev til Olsen-planen, hvor hver politiker fik flere midler til at opsøge uafhængig viden,« siger Erling Olsen, men indrømmer, at det slet ikke var hans plan.

»Da jeg trådte til som formand for Folketinget, skulle vi ansætte en ny direktør. Der var udvalgt 13 personer af et headhunterfirma, og jeg spurgte dem alle sammen, hvordan de mente, man kunne reformere det system og komme uden om problemet. Da de 13 var igennem samtalerne, havde jeg en plan, der gav Gallup-panelet en mulighed for at være mere velinformeret.«

Erling Olsen erkender, at det ikke har dæmmet op for den udvikling, lovgivningsarbejdet har været inde i, men han har også svært ved at se, hvordan det nogensinde skulle kunne lade sig gøre.

»Systemet har været der altid, men lovgivningen og verden er blevet meget mere kompliceret, og det kan man jo ikke gøre så meget ved. Derfor kan man heller ikke forvente, at det er eksperter, man har valgt til Folketinget. Men man kan forvente, at de har de rette instinkter og kan søge den uafhængige viden.«