Straffelovens regler om terror fastlægger ikke blot det strafbares område, men hele det grundlag, som al anden lovgivning om bekæmpelse af terror hviler på. Straffe-loven er forankringspunkt for en række andre regler, der er afgørende for arten og rækkevidden af de særlige beføjelser, som forskellige myndigheder har i relation til sager med berøring til de såkaldte statsforbrydelser i lovens kapitler 12 og 13. Det er her, man finder både § 114 om egentlige terrorhandlinger og bestemmelser, der gør det strafbart at “fremme” terror.
Den aktuelle anti-terrorpakke udvider på en meget diffus måde kriminaliseringen. De ændringer, som det omdiskuterede lovforslag i øvrigt lægger op til, indebærer derfor ikke alene omlægninger af procedurer og kompetenceplaceringer i retsplejen mv. Alle disse beføjelsers anvendelsesområde vil blive væsentligt udvidet i kraft af, at straffeloven kommer til at dække et bredere felt. Lovforslaget indebærer derfor ikke alene lettere adgang til domfældelse, men - mindst lige så væsentligt - lettere adgang til foreløbige skridt i forbindelse med efterforskning, overvågning etc.
Som begrundelse for den strafferetlige del af lovforslaget henvises der til et ønske om at tiltræde en ny konvention, som Europarådet oprettede i maj 2005. Denne forpligter bl.a. til kriminalisering af tilskyndelse/rekruttering/oplæring til “terro-risme”. Konventionens opbygning har imidlertid skabt usikkerhed om, hvad kriminaliseringspligten egentlig går ud på. Reelt nødvendiggør konventionen slet ikke justitsministerens forslag.
Ved udarbejdelsen af den europæiske konvention lykkedes det ikke at opnå enighed om en generel definition af terrorisme. Konventionsteksten kom alene til at indeholde en tom rammebestemmelse om såkaldte terrorist offences. Sådan nogle finder man ved at slå op i en række gamle konventioner, der opregnes i et bilag til den nye konvention.
De gamle konventioner handler både om egentlige terrorhandlinger og om andre mere eller mindre voldelige forhold, uden at der er forudsat et bestemt formål, motiv eller forsæt med hensyn til at skræmme en befolkning, true en regering etc., sådan som et terrorforsæt efter § 114 kræver. De vedrører sikkerheden for diplomater, luftfart, søfart, kernekraft-anlæg og platforme på kontinentalsoklen. Hertil kommer bekæmpelse af gidsel-tagning, terrorbombning og terrorfinansiering.
De 10 særskilte konventioner i bilaget til den nye konvention er bl.a. blevet skabt for at bekæmpe terrorisme, men de omfatter også forhold, der ikke kan betegnes som terrorhandlinger. Dette er således tilfældet med konventionen fra 1970 om fly-kapring. Formålet med konventionen er at bekæmpe sådanne handlinger, uanset om de har et terroristisk motiv eller ej: “Take me to Miami”, som den cubanske flykaprer sagde til luftkaptajnen.
Da man ikke i FN har kunnet enes om en definition af terrorisme, har man brugt en pølseskive-metode. I separate konventioner har man fokuseret på bestemte typer af handlinger, som nogen gange, men ikke altid, har et terroristisk motiv. Dette kommer bl.a. til udtryk i konventionen fra 1979 om gidseltagning, der defineres som tilfangetagelse eller tilbageholdelse af en person med henblik på under trussel om at dræbe, legemsbeskadige eller fortsat frihedsberøve gidslet “at tvinge en tredje part, dvs. en stat, en international interguvernemental organisation, en fysisk eller juridisk person eller en gruppe personer til at foretage eller undlade at foretage nogen handling som en udtrykkeligt eller stiltiende betingelse for frigivelsen af gidslet”. Pengeafpresning er ikke altid båret af et mere eller mindre ædelt politisk motiv, men kan have sin rod i helt private vindingsmotiver, der ikke uden videre sætter nationens sikkerhed på spil.
I det aktuelle lovforslag indgår der en ordrig og ulæselig bestemmelse, en ny § 114 a, der opremser de omtalte, globale konventioner. Den handler om strafforhøjelse for forhold, der er omfattet af konventionerne uden at være egentlige terrorhandlinger.
Selv om § 114 a handler om strafforhøjelse, skal man ikke tro, at den ikke har betydning for, hvad der er strafbart, og dermed hvad der udløser beføjelser for forskellige myndigheder. Paragraffen udgør nemlig et nyt anknytningspunkt for andre bestemmelser, nemlig de samtidig foreslåede paragraffer om hvervning og oplæring til terrorisme mv., en bestemmelse om støtte og finansiering, en særlig og meget vidtgående medvirkensregel samt en eksisterende bestemmelse om offentlig tilskyndelse eller billigelse af forhold omfattet af kapitlerne 12 eller 13.
Bemærkningerne til lovforslaget indeholder ikke nogen uddybning af, hvordan den foreslåede § 114 a og de dertil knyttede forberedende handlinger forholder sig til menneskeretlige forpligtelser. Da den rigtige terrorismebestemmelse i § 114 blev indført i 2002, blev der bl.a. taget det forbehold, at det ikke er meningen “at anklage personer, der udøver deres legitime ret til at udtrykke deres meninger, for terrorisme, selv om de under udøvelsen af en sådan ret begår lovovertrædelser”. Spørgsmålet er nu, om den, der som led i demonstrationer eller faglige aktioner foretager sig noget, der knytter sig til forhold omfattet af § 114 a, kan ifalde strafansvar eller blive udsat for indgreb i henhold til retsplejeloven, udlændinge-loven, luftfartsloven etc. Svaret blæser i vinden.
Det udtrykkelige formål med den europæiske konvention er forebyggelse af “terrorisme”. Fokus ved forberedelsen af konventionen var på tilskyndelse/hvervning/ oplæring til terrorisme, ikke på alt muligt andet. Problemet var “blot”, at man ikke kunne enes om en definition på terrorisme. Det nærmer sig det absurde at opfatte kriminaliseringspligten sådan, at den også omfatter forberedende handlinger af endog fjern beskaffenhed i tilknytning til ikke blot egentlige terrorhandlinger, men også de øvrige forhold omfattet af de separate konventioner. Det har simpelthen ikke været formålet for Europarådet.
Gennemførelse af den foreslåede § 114 a vil skabe et vidtstrakt sumpområde, og det må stærkt stærkt anbefales at afstå herfra. Hvis det fastholdes, at tilslutning til den europæiske konvention forudsætter indførelse af en sådan bestemmelse, må ratifikation frarådes. På nuværende tidspunkt har ingen ratificeret, og mere end en fjerdedel af medlemslandene har end ikke undertegnet konventionen, herunder lande som Frankrig, Tyskland, Irland, Schweiz og Norge. Danmark behøver ikke at forhaste sig, men kan med fordel afvente resultatet af overvejelserne i andre lande.
En stat, der forpligter sig efter den nye konvention, skal som nævnt bl.a. kriminalisere rekruttering og oplæring til terrorisme. Herom indeholder justitsministerens lovforslag to nye paragraffer, der begge knytter sig til handlinger omfattet af både den egentlige terrorismebestemmelse i § 114 og den udvidede bestemmelse i § 114 a.
Et springende punkt er, hvilken konkretisering der forudsættes af strafværdige aktørers forsæt i relation til den eller de terrorist offences, som hvervningen/oplæringen retter sig imod. Det kan ikke være tanken, at den, der hverver/oplærer, skal kunne ifalde strafansvar i tilfælde, hvor vedkommende påvirker nogen til noget helt uspecifikt inden for det brede felt af gerningstyper, som er omfattet af enten en definition på egentlige terrorhandlinger eller af konventionens liste over tilgrænsende lovovertrædelser. I så fald ville det blive strafbart at opildne en person til på et eller andet tidspunkt i en eller anden sammenhæng på en eller anden måde og et eller andet sted at begå eller medvirke til en eller anden af de mangfoldige mulige former for terrorist offences, som i sig selv kan være meget fjerne fra egentlige terrorhandlinger.
Problemstillingen vedrørende konkretisering gør sig tilsvarende gældende med hensyn til kriminaliseringen af public procovation to commit a terrorist offence.
Justitsministeriet har lagt til grund, at konventionens forpligtelse hertil er for opfyldt med straffelovens § 136, stk. 1, om offentlig tilskyndelse til “forbrydelse”. Bestemmelsen er ikke anvendt siden 1938; men nu er der efterhånden blevet pirket til den ved så mange lejligheder, at det ikke kan udelukkes, at den vækkes af sin slummer, hvis politi eller anklagemyndighed tager de politiske udmeldinger på ordet. Så kan det blive strafbart at fremkomme med mere eller mindre forblommede udtalelser, som kan opildne svage sjæle til et eller andet, der er dækket af de meget vidtgående bestemmelser i terrorpakken, f.eks. ved at udtrykke forståelse for en demonstration eller aktion, der har udartet. Dette kan også komme til at gælde redaktøren eller webnørden, der hylder dem, der ved et topmøde har blokeret trafikken, sådan at nogle statsoverhoveder er blevet holdt tilbage en rum tid.
Da bestemmelsen om tilskyndelse og billigelse blev undfanget, protesterede den mest betydelige af fædrene til straffelovens regler:
“Og for så vidt paragraffens samtlige udtryk også kan ramme den ganske abstrakte retfærdiggørelse og forherligelse af forbrydelser eller forbrydere - fortidige eller fremtidige - vil en så vidtgående bestemmelse medføre fare for betænkelige indgreb i ytringsfriheden og åbne døren for vilkårlig forfølgelse” (Carl Torp, 1917). Paragraffen kom til verden alligevel; men indvendingen har større gyldighed end nogensinde før.
Det aktuelle lovforslag indeholder desuden bestemmelser om at “lade sig” hverve eller oplære til at begå handlinger omfattet af § 114 eller den foreslåede § 114 a. Den europæiske konvention forpligter ikke til en sådan kriminalisering. Forslaget begrundes blot med nogle intetsigende bemærkninger om, at det er “naturligt”. Det er svært at forestille sig en fornuftig afgrænsning af gerningsindholdene og beviskravene i sager om sådanne forhold, uden at anvendelsesområdet for de foreslåede bestemmelser bliver ekstremt ubestemt og vidtgående. Det er ingen tilfældighed, at andre europæiske lande afstår fra at indføre sådanne bestemmelser.
Jørn Vestergaard er docent i strafferet ved Københavns Universitet. Hans mere udførlige analyse offentliggøres i Tidsskrift for Kriminalvidenskab og er tilgængelig på Thomson Online