Læsetid: 7 min.

Demokrati i den grå zone

20. december 1997

Med aktiesalget til Ameritech er der ingen garanti for, at Tele Danmark består om ti år, siger forsker om den forhenværende statsvirksomhed, som netop har fået et 200 millioner kroners dask af de frie markedskræfter

I denne uge kom Tele Danmark i mediernes søgelys fordi den tidligere statsejede virksomhed tabte 200 millioner kroner på lukningen af TVS. De frie markedskræfter knækkede stationen: Der var ikke nok betalingsvillige seere.
Tele Danmark er blot en ud af mange offentlige virksomheder, som blev omdannet til aktieselskaber i begyndelsen af 1990'erne. I nogle tilfælde solgte staten aktieposter til private - for eksempel i Københavns Lufthavn og Girobank. Og på det seneste har staten solgt 42 procent af det samlede antal aktier i Tele Danmark til det amerikanske selskab Ameritech. Et heldigt tidspunkt i forhold til lukningen af TVS.
Men hvad er konsekvensen af disse selskabsdannelser. Får Folketinget - og dermed borgerne - mindre kontrol med virksomhederne?
Det har Information spurgt Carsten Greve, adjunkt på Aalborg Universitet, om.
Carsten Greve har i flere år beskæftiget sig med Styring og demokratisk kontrol af statslige aktieselskaber, som titlen på hans afhandling lyder. En af hans pointer i afhandlingen er, at privatiseringen så at sige blev 'listet' igennem:
"Jeg tror, det ville have været kropumuligt at privatisere Postgiroen og Tele Danmark i 1991, men det kunne lade sig gøre bid for bid. Med aktiesalget til Ameritech er der ingen garanti for at Tele Danmark består om ti år. Staten er gået efter én enkelt stor seriøs investor og det størst mulige udbytte. Den ny Telestyrelse træder ind som regulerende instans på markedet, og det er faktisk ikke muligt at forudsige, hvordan den kontrolmekanisme kommer til at fungere. "

Pragmatisk lovgivning
- Hvorfor er der ingen samlet lov for statsaktieselskaberne?
"Det hænger sammen med flere ting - dels har dansk forvaltning en lang tradition for pragmatiske og uformelle løsninger, hvert selskab har sin særlige løsning."
"Finansministeriets rapport fra 1993 om erfaringerne med statslige aktieselskaber opstillede den forudsætning for at statsselskaber blev omdannet til aktieselskaber, at de skulle kunne fungere forretningsmæssigt, så staten ikke på et senere tidspunkt skulle gå ind med støtte. Sådan set et rimeligt krav - men det blev ikke skrevet ned i lovgivningen."
"Og når man nu omdanner S-togsdivisionen til et aktieselskab her fra 1999, forventer man ikke, at driften vil give overskud: Man går altså stik imod tidligere opstillede principper. Det er et eksempel på den fleksibilitet som pragmatisk ad hoc politik giver."
- På den måde undgår - eller undviger - man jo også de principielle diskussioner om fordele og ulemper ved aktieselskaberne?
"Når man aldrig har taget en overordnet diskussion om, hvad man vil med selskaberne, hænger det sammen med muligheden for at sælge aktier på et givet tidspunkt: Den vil politikerne meget nødigt give fra sig."
- Fordi?
"Det klare eksempel er dette års finanslov, hvor aktierne i Tele Danmark så at sige redder finansloven. Det trick har man brugt før, eksempelvis da man solgte aktier i Københavns Lufthavn."
- Der har været stor diskussion om, hvorvidt det var klogt at sælge ud af aktierne i Tele Danmark?
"I Tele Danmarks tilfælde bliver det lidt en logisk følgeslutning af, at man har skabt så hård konkurrence ved at give de udenlandske selskaber adgang til markedet."
- Her spiller EU-direktiver om liberalisering på teleområdet ind?
"Ja, på mange af områderne er konkurrencen skabt gennem EU, dvs politisk skabt. Og når man sælger selskaberne bid for bid, får politikerne også den fleksibilitet, de ønsker."

Demokratisk kontrol
- Er der demokratisk kontrol med de statslige aktieselskaber?
"Det er en tilbagevendende diskussion. Samlebetegnelsen 'statslige aktieselskaber' dækker over meget store forskelle. Københavns Lufthavn er et klassisk eksempel på et naturligt monopol, grundlæggende styret af det politiske mål, at hovedstaden skal have en stor international lufthavn. Tele Danmark har bevæget sig fra at varetage politisk bestemte opgaver til at være i benhård konkurrence med internationale teleselskaber. Her har markedslogikken taget over."
"Det er selvsagt ikke smart at lade offentlighedsloven gælde hundrede procent, hvis selskabet befinder sig på et stærkt konkurrencepræget marked. Man har valgt en forsigtig åbenhedspolitik, hvor selskaberne skal være åbne lige som børsnoterede selskaber - det vil sige lave halvårsregnskaber og holde generalforsamlinger, hvor pressen har adgang."
- Men de statslige aktieselskaber forvalter borgernes penge - det er da et vægtigt argument for stor grad af indsigt og kontrol?
"Man begyndte ikke med at finde ud af, hvordan den demokratiske kontrol skulle sikres og tilrettelægges. De spørgsmål er blevet stillet efterhånden. Og så lavede man et kunstgreb ved at sige, at offentlighedsloven ikke skal gælde, fordi statsaktieselskaberne er en privatretlig form. Det var nok lidt af en 'sidegevinst'."
"Siden er det også blevet præciseret, at Rigsrevisionen ikke kan være revisor for de børsnoterede selskaber -- ud fra argumentet om, at man ikke kan have Rigsrevisionen rendende, og give oplysninger til staten, som andre aktionærer ikke får."

Hvor er kontrollen?
- Offentlighedsloven er lavet for at give borgerne indsigt og kontrol med forvaltningen. Når loven så ikke gælder, er det så ikke en rimelig konsekvens, at staten afgiver sin styrende indflydelse, når borgerne er sat uden for kontrol?
"Logikken i det hele er, at selskaberne skal være forretningsmæssigt drevet. Hvis man godtager den logik, så må der gælde andre offentlighedsregler end for andre offentlige institutioner."
"Folketinget har en vis kontrolmulighed dels gennem udvalg, dels i retten til at stille spørgsmål og få dem besvaret. Men ministeren kan selvfølgelig svare, at spørgsmålet ikke kan besvares, fordi det ligger i selskabsregi."
- Men bliver den demokratiske kontrol så ikke mindre med omdannelsen af statsvirksomheder til aktieselskaber?
"Selskaberne siger selv, at for mange reguleringer vil hæmme dem i konkurrencen - og så vil de ikke kunne opfylde de krav politikerne har opstillet. På den måde kan man sige, at den logik, der ligger i at danne statsaktieselskaber tilsiger, at de skal gøres mindre demokratiske."
"Det virkelig gode spørgsmål er så, hvor mange virksomheder man skal acceptere at den logik skal gælde for. Manglen på offentlighed giver langt større betænkeligheder i forhold til de store virksomheder som stadig vil være en integreret del af den offentlige sektors opgaveløsning. Hvis man omdanner S-togene til selskaber, er det vanskeligt at retfærdiggøre at offentligheden holdes udenfor med henvisning til konkurrencen. For den er der jo stort set ikke."

Modernisering af staten
- Hvorfor begynder man overhovedet at oprette statslige aktieselskaber i begyndelsen af 1990'erne?
"Allerede under de borgerlige regeringer i 1980'erne under den borgerlige regering blev modernisering af staten sat på dagsordenen. Aktieselskaberne indgår i en strategi om en mere fleksibel stat. Politikerne ønskede til en vis grad at fritstille de statslige virksomheder i en tro på, at det giver mere handlekraft og frigør lederpotentialer osv., når de ikke har ministeren hængende over sig hele tiden"
"En anden forklaring er Finansministeriets helt selvstændige interesse i at se disse statsselskaber omdannet til aktieselskaber. I begyndelsen af 90'erne var man i gang med at lave flerårsaftaler omkring de offentlige budgetter. Jeg tror, at finansministeren frygtede, at man ville frede de store offentlige virksomheder fire år ad gangen, hvis de forblev inden for det offentlige system."
"Ved at omdanne dem til selskaber kan ministeriet styre økonomien strammere via halvårsregnskaberne. Desuden får finansministeriet sæde i de forskellige bestyrelser, hvor det før var sektorministerierne, der regulerede selskaberne."
- I afhandlingen skriver du, at politikerne har alt at vinde og intet at tabe ved at oprette statsaktieselskaber?
"Hvis det går godt, kan ministeren høste æren af at have sat selskabsdannelsen i gang, og hvis det går skidt, er det bestyrelsens ansvar et langt stykke ad vejen. Det sidste så vi i tilfældet med Statens Konfektion: Da det gik galt, begyndte man at slås om ansvaret - politikerne anklagede bestyrelsen for ikke at have ansat en kompetent ledelse, mens bestyrelsen sagde, at den bare gjorde, hvad politikerne havde bedt den om at gøre. Ansvaret blev aldrig endeligt placeret."
- Politikerne slipper altså for ansvar?
"Hvis der går noget galt inden for DSB, ender sagen lige med det samme hos trafikministeren. I og med at statsaktieselskaberne har en bestyrelse, bliver det mere uklart, om det er den eller ministeren, der skal holdes ansvarlig."

Magtens supermænd
- Embedsmændene får en sær dobbeltrolle, når de på den ene side skal varetage selskabets interesser i bestyrelsen og på den anden side statens?
"Ja, embedsmændenes rolle er et af de springende punkter. De skal være gjort af en helt speciel støbning, både kunne forstå den forretningsmæssige proces og det politiske spil, og vide hvornår de skal lægge vægt på hvad."
"Deres rolle i bestyrelsen er at levere de politiske indspark og fungere som link til det politiske system på en forholdsis fleksibel måde. Det springende punkt er hvor meget de skal melde tilbage til ministeren. Hvis der er en konfrontation mellem bestyrelsen og ejerne, kan de let komme i klemme, når der skal træffes ubehagelige beslutninger - det skete jo i forbindelse med nedlæggelsen af Statens Konfektion."
"Det er samme problem i Tele Danmark: Hvordan skal man deltage i beslutningen om at afskedige 2.000 medarbejdere i forhold til bredere politiske målsætninger om at mindske arbejdsløsheden," spørger Carsten Greve, adjunkt på Aalborg Universitet.

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her