Læsetid: 7 min.

EU skaber stort hul i grundlovens Pgf.20

7. marts 1998

Men Grundloven gælder stadig i Danmark, uanset at EU-retten gør krav på forrang, siger professor Henrik Zahle

Vi kan som forfatningsfortolkere her ved universitetet ikke komme med en noget tvivlsom ordfortolkning og annullere hele det arrangement, som er godkendt politisk og ved folkeafstemninger."
Det siger professor dr. jur. Henrik Zahle fra Københavns Universitet, der netop har udgivet bogen EU og den danske grundlov på Christian Ejlers forlag. Bogen rammer lige ned midt i den verserende retssag ved Højesteret, hvor en række unionsmodstandere har anklaget statsminister Poul Nyrup Rasmussen for at have overtrådt Grundlovens Pgf.20, da han underskrev Maastricht-traktaten. Ifølge paragraffen må der kun afgives suverænitet "i nærmere bestemt omfang", men der er langt fra enighed om, hvad det betyder.
Henrik Zahle bryder sig ikke om en statisk og bogstavtro læsning af Grundlovens formuleringer. Han vil hellere tale om den dynamiske, foranderlige og i grunden politiske proces, der er med til at ændre læsningen og fortolkningen af Grundloven med tiden.
"Vi har en gammel retstradition, som bygger på en opdeling mellem dansk ret og international ret - som gælder for staterne og i gamle dage gjaldt for kongerne."
"Vi har i Grundloven en Pgf.20, der laver et lille hul i denne dualistiske tænkning. Med EF-retten bliver dette hul med tiden meget, meget stort. Der er meget få reguleringsområder, hvor man kan klare sig ordentlig igennem uden at beskæftige sig med EU-ret."
"Der er sket en internationalisering af retten, og det er sket parallelt med internationalisering af økonomien, af politikken, af kulturen og andre steder. Det skaber en anden juridisk atmosfære, en anden tradition."

Dobbeltbundet
Zahle tager afstand fra ensidige beskrivelser af EU som enten et rent mellemstatsligt fællesskab eller en forbundsstatslignende struktur. Forholdet mellem EU og Danmark er for ham en proces, der bygger på gensidighed.
Han har øjnene vidt åbne for de konflikter, der løbende opstår mellem EU-retten og den danske grundlov. EU-retten gør krav på at have forrang, og EF-domstolen har i fællesskabets historie anlagt en meget aktivistisk linie. Men Danmark må ikke reduceres til et rent oversættelsesbureau, understreger Zahle.
"Grundloven gælder stadig i Danmark forud for EU-retten, uanset at EU-retten gør krav på forrang. Der er efter min opfattelse grund til fastholde den nationale kompetence til at efterprøve, om Grundlovens krav bliver respekteret i EU-retten."
Han mener, at det er "en fordrejning" kun at tale om de negative sider ved overladelse af suverænitet og kompetencer. Danmark vinder også ekstra indflydelse i en verden, hvor der er sket en bredere politisk, økonomisk og kulturel integration og internationalisering.
"Det der med at deltage i EU er ikke bare at overlade noget. Det er også - og skal efter kravet om gensidighed i grundlovens Pgf.20 være - en tilegnelse af beføjelser over andre nationalstaters anliggende. Vi kan være med til at bestemme over miljøreguleringer, der gælder for hele Europa, ikke kun det danske miljø."
Han betvivler ikke, at Danmark afgav suverænitet i 1972. Med medlemsskabet accepterede danskerne bl.a., at Ministerrådet mv. har kompetence til at træffe beslutninger og udvide traktatgrundlaget med anvendelse af den famøse artikel 235. Denne såkaldte 'gummiparagraf', der er blevet brugt i 450-500 tilfælde, er et af hovedemnerne i den verserende højesteretssag. Unionsmodstanderne mener, at anvendelsen er 'løbet vild' i en sådan grad, at den danske grundlovs Pgf.20 om afgivelse af suverænitet i nærmere bestemt omfang er blevet krænket. Og det forsøger man nu at påvise med eksempler fra konkrete forordninger og direktiver, som fuglebeskyttelsesdirektivet i 1979.
"Kan sagsøgerne i Højesteretssagen virkelig vise, at man i EU har håndteret artikel 235, som om den var grænseløs, så har vi et grundlovsproblem," siger Henrik Zahle.

Der er grænser
Der må være grænser for, i hvilken udstrækning EF-domstolen kan omfortolke og udvide unionstraktaten, fastslår han.
"EU lever og handler som en anden international organisation ud fra en egen dynamik. EU handler ikke alene ud fra en bogstavlæsning af de kompetencer, som EU fik overladt, da Danmark tilsluttede sig i 1972. EU går videre ud fra de formål, som de er sat til at varetage; bl.a. en bestandig bestræbelse på at integrere fællesskabet i en stadig tættere union."
"Det er ikke kun EU, der kan bruge retten. Det må også være noget, som Danmark og de andre medlemsstater kan tage op og vurdere. Der må være nogle principper for, hvor grænsen går."
- Du skriver i bogen, at man ved Maastricht-traktaten fulgte Grundlovens Pgf.20, og at man dermed helbredte den eventuelle mangel, der tidligere kan have været ved artikel 235-vedtagelser. Er det ikke en hvidvaskning?
"I 1993 tilsluttede vi os Maastricht-traktaten, og hvis vi samtidig antager, at den vilde brug af artikel 235 er ophørt, så har vi nu skabt et medlemsgrundlag, der ikke kan rettes nogen kritik mod."
- Men mener du, at retssagen ved Højesteret er overflødig, fordi et flertal af den danske befolkning i 1993 godkendte traktaten - og dermed også helbredte eventuelle mangler?
"Jeg tager forbehold for, at sagsøgerne kan vise, at der aktuelt er noget galt. Jeg kender ikke de 10.000 sider, de har liggende, og det må domsforhandlingen i Højesteret belyse."

Vildskab
Henrik Zahle mener ikke, det er nok for sagsøgerne blot at henvise til enkelte vildskud. Kvantiteten af vildskud skal være så voldsom, at der kvalitativt er sket en fundamental underminering af den danske grundlov.
"Den vildskab og den gåen helt fra koncepterne, der skal vises, skal være relevant for, hvad der foregår i dag. Og til at støtte det argument kan det godt spille en rolle, hvad der er sket tidligere. Det, der er sket før 1992-93, kan godt have en betydning, hvis det er fortsat op i vores tid. Der er den teoretiske mulighed, at det er gået så vildt for sig, at det anfægter Danmarks EU-medlemsskab. Hvis systemet slet ikke accepterer legalitetssynspunkter, så må vi træde ud af EU."
"Men hvis det i hovedsagen er sådan, at der kun er nogle enkelte vildskud, så har sagen ændret sig. Hvis der er en overskridelse i en, to, tre eller syv tilfælde, så vil jeg sige, at det ikke er et forfatningsmæssigt problem. Så er det et problem med de konkrete retsakter. Så må de laves om og underkendes ved EF-domstolen."
Lektor Henning Koch har sagt, at der gennem en omfortolkning af artikel 235 er sket en 'stykkevis afgivelse af suverænitet' og det synspunkt har professor Hjalte Rasmussen bl.a. tilsluttet sig. Men Henrik Zahle er skeptisk overfor synspunktet: "Der er ikke sket en stykkevis afgivelse af kompetence. Man har udnyttet en kompetence, der allerede er afgivet i 1972 for Danmarks vedkommende."
- Du skriver et sted, at det ikke er indlysende at acceptere, at Markedsudvalget /Europaudvalget i Folketinget i samarbejde med ministeren kan lave traktatstridige kompetencer på lukkede møder. Men hvad nu hvis de alligevel har gjort det?
"Hvis der er sket noget retsstridigt ved lukkede møder, så kan man ikke bare sige, at kompetencen er afgivet ved en sædvaneret, der går ud over det, man i forvejen har afgivet. Hvis man er gået udenom Grundloven, så er det virkelig alvorligt. Og så må man tage den kritik, der kommer."

Prognose for Højesteretsdom
Højesteret er i de senere år blevet mere aktivistisk - bl.a. i forhold til brugen af de europæiske menneskerettigheder - og det har fremkaldt mange spekulationer om, hvor langt Højesteret vil gå, når dommerne efter planen voterer den 24. marts.
Henrik Zahle tror ikke, at Højesteret vil komme med samme markante standpunkt som den tyske forfatningsdomstol, og han håber, man vil undgå yderpunkterne.
"Jeg kan ikke udelukke, at Højesteret kommer med en dom, der siger, at hele systemet er udemokratisk og derfor uforeneligt med grundloven. Det vil være meget radikalt, men jeg anbefaler det ikke."
"Man kan gøre som den tyske forfatningsdomstol og sige, at vi har en demokratisk struktur, der er underlagt vælgerkontrol, og det må ikke ændres ved overladelse af kompetencer til EU. Det er et rimeligt ideal at stille op: Det, at man går ind i en overnationalt samarbejde, er ikke i sig selv et argument for at reducere demokratiet som sådan."
"Den anden yderlighed er, at der ikke i Pgf.20 er nogen udtrykkelig klausul om, at EU skal være særlig demokratisk. Det er da godt, det er det, men hvis det ikke er det, så er det en politisk beslutning, som domstolene ikke skal blande sig i."
Midt imellem disse to yderligheder taler Henrik Zahle for en tredie løsning, hvor domstolene på den ene side "ikke blokerer en forsvarlig politisk beslutningsproces, men fokuserer på at lægge retningslinier for tekstens fortolkning i fremtiden."
"Man kan tage hensyn til politikerne og acceptere, hvad der er sket. Men samtidig kan man udpege et demokratisynspunkt, der er gældende for det danske EU-medlemsskab," siger han.
Henrik Zahle vil godt løfte sløret for sin egen position:
"Den danske stat må som demokratisk styre stadig kunne optræde som selvstændig politisk aktør i relation til såvel egne som fælles anliggender."
Hvor grænsen præcist går for det, har han ikke noget endeligt svar på. Det spørgsmål må i sidste ende besvares politisk.

Bliv opdateret med nyt om disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk, seriøs og troværdig.

Prøv en måned gratis.

Klik her

Er du abonnent? Log ind her

Anbefalinger

anbefalede denne artikel

Kommentarer

Der er ingen kommentarer endnu