Læsetid: 16 min.

Var de bare kommet hos os fra starten... - 2

25. juli 1998

Borgmesteren sagde: Da bosnierne kom, sagde staten: Du kan godt glemme alt om dem.
De bor tilfældigvis i din kommune, men de er statens borgere. Det kunne vi da ikke leve med

En antropologisk beretning om borgmesteroprør, flygtninge og uforudsigelighed

(fortsat fra "Var de bare kommet hos os fra starten..." - 1)
Sort arbejde - integration?
Én borgmester fortæller, hvordan især et antal palæstinensiske flygtninge er dygtige til at bruge det danske system. De er bosat i samme sociale boligbyggeri som en lang række danske bistandsmodtagere og andre på overførselsindkomster:

Der var så et palæstinensisk par, der var skilt, men vi kunne jo ikke forstå, at konen alligevel blev ved med at få børn.

Borgmesteren griner højt og fortæller videre:

De havde jo simpelt hen regnet den ud på den måde, at ved at blive skilt kunne de få flere penge ud af systemet i form af boligtilskud og børnetilskud osv. Så de er altså ikke meget for at indordne sig under vores regler og love. De gør, hvad de kan for at finde smutveje. Der er da også flere af dem, der arbejder sort for hinanden, samtidig med, at de får bistand eller dagpenge.
Som danskere taler vi jo meget om sort arbejde som en slags oprør mod statens skatter og afgifter. Se bare på Ekstra Bladets grå sider, hvor folk tilbyder at arbejde sort. Det er med andre ord en slags helteaktion. Mange af de danskere i det byggeri, hvor palæstinenserne bor, gør garanteret det samme - bruger systemet strategisk og tjener lidt ekstra ved siden af ...
Ja, dét gør de helt sikkert.
Men hvis integration er at aflæse danskerne nogle adfærdsmønstre og følge den danske kultur, kunne man så ikke sige, at de her palæstinensere i virkeligheden er rigtig godt integrerede?

Der er en lang pause i samtalen. Borgmesteren griner pludselig skævt:

Jo. Det har du ret i! Sådan har jeg aldrig set på det før.

Pointen med denne dialog er ikke at give et svar på, hvad integration er, men snarere at forsøge at dekonstruere de forestillinger og forventninger, integrationsdefinitioner består af. I forlængelse af diskussionen af velfærdsmodellen ovenfor blev det klart, at udgangspunktet hedder lighed, velfærd og konsensus. Men man kan nu konstatere, at der i virkeligheden er en vis forventning om, at flygtninge skal være en slags mønsterborgere. Ud fra den ideale fordring skal de følge reglerne og gøre tingene - bedre end danskerne selv gør dem - for at gøre sig fortjent til at være frie og lige. Imidlertid gør de faktisk allerede tingene som danskerne, viser palæstinensereksemplet. Men de følger dansk praksis - ikke danske teorier om, hvordan man lever og bor i Danmark. Teorier, som selv borgmesteren ikke lever op til, når hun i sin modstand mod hastighedsbegrænsningerne (iflg. eget udsagn) konsekvent kører for stærkt på motorvejen - skønt det lidt polemisk sagt jo netop er en person i dette embede, der burde være den egentlige mønsterborger, forbilledet for sine medborgere.
Imidlertid kunne palæstinensernes omgåelse af reglerne, ifølge en anden borgmester, være undgået, hvis:

Bare de var kommet her hos os fra starten. Så havde vi undgået alt det der plat og regelfusk, for så havde de fået et andet forhold til vores by, det er jeg sikker på.

Med denne bemærkning anslår borgmesteren et dominerende tema fra de 21 samtaler: At kommunerne gerne vil have deres egne flygtninge og sætte deres præg på dem.
"Vores flygtninge"
Feltarbejdet fandt sted samtidig med, at flere og flere kommuner valgte at overtage integrationsopgaven fra staten og Flygtningehjælpen. Borgmestrenes forklaring lød, at det var for at skabe et tættere forhold til de nye borgere. Udgangspunktet var blandt andet en opfattelse af "den nye borger" som en ressource, man ønsker at udnytte. Således havde borgmesteren, der i stedet for at indkvartere 1.000 flygtninge på et badehotel i en fiskerby oprettede en flygtningelandsby til 175 flygtninge midt i kommunen, følgende pointe med sin manøvre:

På den måde er det ikke en afvisning af 825 flygtninge, men i stedet en måde at få 175 nye borgere på.

For de bosniske flygtninge gjorde en særlig situation sig imidlertid gældende: De var i en lang periode kun til låns. Som en borgmester siger:

Da bosnierne kom, fik vi borgmestre at vide af staten: Du kan godt glemme alt om dem. De bor tilfældigvis i din kommune, men de er statens borgere. Det kunne vi da ikke leve med. Skulle de være her, skulle de vide, hvad vi ville med dem, og vi skulle vide, hvad de ville med os. De har fået kolonihaver her, de har været i praktik rundt om på virksomhederne, og vi har skaffet en del stillinger i samarbejde med erhvervslivet. På den måde er de blevet borgere her i kommunen, de hører til - og er ikke en slags gæster på statens regning.

Hvad denne borgmester antyder, nemlig at flygtninge, igen i forlængelse af velfærdsmodellen, er statens ansvarsområde i en sådan grad, at ingen andre kan/vil komme nær dem, siger en anden mere direkte:

Vi vil gerne have, at de skal være vores. Og vi tror faktisk på, at vi kan gøre det bedst selv. Ressourcerne bliver udnyttet bedre, for når det er vores eget ansvar, dvs. de kommunale budgetter, det kører over, så vil ansvarligheden også stige hele vejen rundt i systemet. Jeg tror heller ikke det er gavnligt, at der er alt for mange grupper, flygtningene skal igennem - Røde Kors, Flygtningehjælpen osv. Det bliver små stater i staten, og det er ikke godt. Jo længere flygtningene bliver i det system, jo fjernere bliver de for os. Så det er både noget med at det bedre kan betale sig - og det er også på langt sigt bedre for integrationen. De bliver lokale.

Med disse ord lancerer borgmesteren tanken om lokalisering af den enkelte flygtning. Eller sagt på en anden måde: Integrationsmodtagelsen er baseret på offentlig forsørgelse - det, som Wolfe kalder velfærdsmodellen - som identificeres med staten. Når flygtninge først er "inficeret" af denne model, kan de ikke længere præges af kommunens idealforestilling om lokalt engagement som følge af lokalt tilhørsforhold.
Den indlysende tolkning af disse tendenser er, at kommunerne vil have magt og kontrol med flygtningene, der repræsenterer noget ikke-lokalt og derfor noget andet, der udfordrer forestillingen om lokal enshed. Men set i lyset af opgøret mellem stat og kommune kan en helt anden tolkning være, at ønsket om at sætte sit eget stempel, sammen med modstanden mod statslige flygtningepolitiske beslutninger som udtrykt i borgmesterdebatten, er et oprør mod - ikke flygtninge i sig selv - men flygtninge som statens ejendom, med statens kendetegn stemplet på sig. Et kendetegn, der, hvis man følger tankeeksperimentet til dørs, gør dem uforenelige med det lokale samfund. Der er altså snarere tale om et antibureaukratisk oprør, ja, måske endda om et antivelfærdsoprør, end om et antiflygtningeoprør.
Oprør mod Christiansborg
Jeg vil nu indkredse substansen i borgmesterdebatten fra december 1994. Som en skuffet borgmester siger:

Vi blev slet ikke taget med på råd i en så stor beslutning, det var at lukke 18.000 nye mennesker ind i landet.

En anden sekunderer og karakteriserer samtidig borgmesteren som en figur, der er lidt i klemme mellem borgere og stat:

Der er en stor afstand mellem os og dem inde på Christiansborg. De er lidt virkelighedsfjerne derinde. Men det er dem, der bestemmer - og det har vi så bare at rette os efter. Der er en tendens til, at de er en overmyndighed. På trods af, at det er os, der har fingrene nede i den dunkende jord. Det er os, der ved, hvad der rører sig blandt folk.

En tredje siger det direkte:

Den debat handlede mere om en modvilje mod staten end mod flygtningene. Det var et politisk spil for at sikre sig det bedst mulige udgangspunkt for kommunerne. Skal vi sætte fronterne op for at flytte ministeren, fordi hun har nogle interesser, der bl.a. handler om økonomi, hvor hun godt vil spare ved at trykke den helt i bund og indføre en integrationsperiode på kun ni måneder? Samtidig ville hun have statsamterne til at administrere integrationen - en helt håbløs idé, efter vores mening. (Den omtalte indenrigsminister er Birte Weiss. Red.)

Og han fortsætter:

Det er vores opgave, når vi lader os vælge til de job, vi får, at sikre os et godt udgangspunkt, og at beslutningerne er i så god balance med den praktiske virkelighed som muligt. Ikke fordi vi skal profitere af det, men vi må gøre vores arbejde ordentligt. Og dér var vi kommet til et punkt, hvor vi måtte sætte hårdt mod hårdt. Opgaven var for stor og ridset forkert op.
Og endelig sætter en fjerde borgmester trumf på:

Det var en kold og kynisk beregning i Kommunernes Landsforenings bestyrelse at gøre, hvad man kunne, for at få flyttet beslutningen i en mere håndterbar retning, når nu kommunerne skulle overtage en opgave, som de oven i købet fik alt for sent. Den lå alt for langt fra den politiske virkelighed - og ministeren havde slet ikke søgt at løse den i samspil med os - som jo var dem, der helt konkret skulle gøre arbejdet.

Der var altså ifølge denne borgmester tale om en bevidst politisk konflikt, hvis indhold i virkeligheden var et oprør mod "overmyndigheden". Tidligere ridsede jeg et paradoks op: På den ene side har borgmesteren stor handlefrihed og kompetence, både formelt og historisk - hvis grundfæstede praksis er at være en samlende, toneangivende figur, og hvis bredt sigtende politisk-administrative beføjelser er lovhjemlet. På den anden side oplever han, at denne handlefrihed stækkes, når hans rolle bliver den afpolitiserede embedsmands, der skal føre statslige beslutninger ud i livet. Indholdet af den før så betydningsfulde sfære ser med andre ord ud til at være væk, og borgmesterens arbejdssituation har - i lighed med så mange andre decentrale lederfigurers situation - ændret sig.
Ud fra de mange forskelligartede udsagn blev det tydeligt for mig, at en borgmester på én og samme tid opfatter sig som en ombudsmand og en slags stødpude eller "buffer" mellem borgeren og såvel det kommunale som det statslige system, og hans/hendes fornemste funktioner er følgelig at beskytte og repræsentere borgeren. Det paradoksale er tilsyneladende, at borgmesteren på den ene side føler sig i besiddelse af stor indflydelse, som han/hun med glæde varetager, og på den anden side føler denne indflydelse sat skakmat af beslutninger fra et højere niveau.
En borgmester har altså en særlig viden, der lyder som om, den er tættere på virkeligheden, og derfor mere "sand". Denne viden i forening med "ombudsmandsfunktionen" tilfører borgmesteren en bestemt form for magt, som er mere "reel" end Folketingets generaliserede lovgivningsmagt. Man kan således udlede, at borgmestre har et naturligt tilhørsforhold til "magteliten" i Danmark, men fordi de samtidig er tættere på "folket" end folketingspolitikerne, og har en tradition for at være lokale "byfædre", er deres holdninger følgelig særlig betydningsfulde for meningsdannelsen og for det, man kan kalde "folkesjælen" eller "almenheden".
Denne kombination af viden og magt medfører, at borgmestres ord tillægges megen vægt: De er diskursive.. Diskursen om flygtninge er i konstant samspil med andre diskurser, som tilfældet var i debatten fra vintermånederne 1994-95, hvor jeg mente at kunne lokalisere to diskursive former: en heltediskurs, der udråbte borgmestrene til lokale Gøngehøvdinge og flygtningene til en snigende invasion, og en fjendediskurs, der gav borgmestrene ansvaret for at opildne til fremmedhad og udnævnte flygtningene til ofre. To diskursformer, hvis indbyggede fortællingskonstruktioner (historien om de stakkels flygtninge over for historien om borgmesterheltene) indbyrdes sørgede for hinandens opretholdelse, og som hver havde sit bud på sandheden. Der var med andre ord tale om "historier" eller narrativer, der opstod som reaktion på hinanden - en kamp på historier, så at sige.
Når det, borgmestrene havde på hjerte, er interessant, er det således, fordi deres definitioner på integration hele tiden tager udgangspunkt i en ideel dansk model, der er brudt sammen, hvilket betyder, at definitionen pga. sit nostalgiske indhold bliver problematisk snarere end konstruktiv; det er yderligere interessant, fordi netop flygtninge-/indvandrerområdet har vist sig at være det område, hvor borgmestrene kan genvinde deres politiserende position. Behovet for at optræde med betydningsladede, i visse tilfælde dommedagsprægede udsagn står samtidig i modsætning til borgmestrenes egentlige handlinger, som refereret til mig under feltarbejdet, og det kaster derfor lys på deres mangesidede rolle som embedsmænd, politikere i krig mod staten og ombudsmænd for borgerne.
Et skæbnefællesskab?
Spørger man en tilfældig borger, om hun kender noget til borgmestre, vil hun formentlig synes, at hun ved meget om dem: Vi hører dem jo i aviser og tv hver dag. Det samme kunne man sige om flygtninge: Også dem ved vi alt om; der skrives rapporter og studeres og produceres meninger om dem hele tiden. Men til mine kolleger i forskningsgruppen sagde flygtningene: "Gå ud og fortæl, hvad vi har sagt. Det er der hårdt brug for." Til mig sagde borgmestrene: "Det er første gang, nogen spørger os, hvad vi egentlig mener om det her." Flygtninge og borgmestre har altså et stort fælles behov for at blive hørt.
De har også det til fælles, at de oplever sig som ofre. At flygtninge gør det, virker måske indlysende nok. Men borgmestrene? De føler sig som ofre for en overmyndighed - i så høj grad, at de finder det nødvendigt at bruge ekstreme virkemidler for at markere deres modmagt. Måske opstår dette skæbnefællesskab, fordi både flygtninge og borgmestre hver især er omfattet af en enorm forhåndsinteresse for, hvordan de agerer og repræsenteres i offentligheden. Enhver handling indgår i et allerede eksisterende magtspil mellem holdninger, udkæmpet på historier: Hvis historie har størst slagkraft? Den, der fortæller om den forfulgte flygtning og den racistiske borgmester? Eller den, der fortæller om den heltemodige borgmester og den bedragende flygtning?
Men sandheden om borgmestrene er mangfoldig og flertydig. Ligesom man ikke kan tale om den iranske kultur, den danske kultur eller bare flygtningenes kultur, kan man heller ikke tale om en særlig borgmesterkultur. Som i et kalejdoskop skifter de roller, ansigter og funktioner: De finder på kreative sociale løsninger. De er ofre i nogle sammenhænge. De er meningsdannende demagoger i andre. Der er fritænkende Venstre-folk, der driver foregangsvirksomhed ved at appellere til flygtningenes egen kompetence. Der er teknokratiske socialdemokrater, der kræver reglerne overholdt, ellers er det udvisning.
Jeg indledte artiklen med at beskrive reaktionerne på mit projekt: Det var en anelse "farligt". Men spørgsmålet er, om den egentlige fare ikke snarere opstår, når man tror at vide, hvad folk mener, fordi de tilhører magteliten. Antagelsen synes at være, at når de hverken bliver udbyttet eller har brug for hjælp, er der ingen grund til at studere dem - tværtimod er det så at sige dem, vi forsker for, således at de i sidste instans udstyres med redskaber til politisk handling. For Nader var formålet med at studere opad især at skabe demokratiske forhold ved, gennem studier af magthavere, at forsyne borgerne med vigtig nøgleviden om, hvordan (integrations)magten udøves, og hvordan man som borger kan navigere i forhold dertil. Som jeg allerede har fremhævet, findes der imidlertid ikke totale magthavere eller totalt magtesløse, men alle er i en vis forstand kyndige aktører, der er i stand til at handle strategisk. Ikke desto mindre er det afgørende for f.eks. flygtninge at få indblik i borgmestres verden, både for at kunne iagttage, at ord og handlinger - diskurs og praksis - ikke altid hænger sammen, men også for at kunne konstatere, at borgerne nok føler sig styret af borgmestrene, men borgmestrene føler sig til gengæld styret af staten. Hvor brugere af systemet, i dette tilfælde flygtninge, og bureaukrater, i dette tilfælde borgmestre, ofte opfattes som to forskellige slags mennesker, adskilt efter en opdeling i hhv. godt og ondt, kan begge parter i stedet anskues som deltagere i en fælles symbolsk kamp, hvor målet er det samme: individuel og organisatorisk overlevelse.
Borgmestrenes strategi, det politiske magtspil, kommer af og viderebringer forestillinger - i dette tilfælde om flygtninge. Her kan man oven i købet konstatere det paradoks, at når borgmestrene ikke kunne få selv- eller medbestemmelse på flygtningeområdet og dermed også "få" flygtningene helt, så foranstaltede en række af dem en i sine signaler fremmedfjendsk storm. Skal man følge Naders ønske om indsigt i magtens handlinger, er pointen i mit feltarbejde bl.a. at vise flygtninge og andre borgere, at borgmestrene sjældent stod ved den til tider temmelig voldsomme betydning af deres ord, og at de i deres praksis stod for noget ganske andet. Det burde imidlertid ikke afholde dem fra sproglig eftertanke. For selvom flygtningene i denne debat mest af alt var en metafor - de var med en omskrivning af den klassiske franske antropolog Claude Lévi-Strauss' udtryk gode at skændes om - så er problemet med forestillinger, at de bliver virkelige i deres konsekvenser. Som en borgmester (og han får det sidste ord) berettede, tydeligt berørt:

Den debat handlede udelukkende om intern dansk politik. Overhovedet ikke om flygtninge. Men det vidste de jo ikke ovre på flygtningecentret. De blev bange over de kraftige signaler. Flere pakkede deres kufferter, fordi nu troede de, at der ville komme en bus og hente dem og køre dem tilbage til krigen - tilbage hvor de kom fra.

Naive spørgsmål
I december 1994 arbejdede jeg som journalist på radioens P1, bl.a. for at finansiere antropologistudierne.
  Jeg havde i længere tid været optaget af, hvorfor samfundsforskere - og journalister - så ofte valgte at fokusere på 'de magtesløse', som de havde ondt af eller ville hjælpe, og en dag, hvor jeg netop sad og så på en sådan hjælpsom rapport fra Socialforskningsinstituttet, tog en debat fart i aviserne. Den handlede om de 18.000 ex-jugoslaviske flygtninge, der i et par år havde boet i lejre i Danmark, og den konkrete anledning var Folketingets forestående
afgørelse af, hvorvidt flygtningene skulle have mulighed for at søge permanent asyl her i landet.
Selv om ex-jugoslaverne var debattens omdrejningspunkt, var det imidlertid nogle af 'de magtfulde' - landets decentrale forvaltere af integrationen, borgmestrene - der løb med opmærksomheden. De havde fået nok, stod der, men det var svært at blive klog på, hvad de havde fået nok af, hvis de havde fået nok. Det gjorde mig nysgerrig.
En medstuderende ringede kort efter og fortalte om et nyt forskningsinitiativ, Institut for Antropologi ville lancere; det handlede om 'noget med' integration af flygtninge og indvandrere i det danske samfund. Det lykkedes mig at komme med i projektet og få godkendt en undersøgelse af borgmesterlarmen som mit bidrag til projekt Magt, Viden og Integration.
Næppe var det rygtedes på instituttet at en antropologistuderende ville kaste sig over borgmestrene, før kommentarerne begyndte at strømme ind: "Hvor er det godt, du gør det," som én sagde, "de trænger også til én på hatten." Eller, som en anden sagde: "Er det ikke lidt småfarligt," ud fra den forestilling, at et sådant projekt nødvendigvis måtte have til formål at afdække borgmestres magtmisbrug. Omvendt sagde en borgmester i telefonen: "Det er første gang, vi bliver interviewet om dette her, og jeg kan godt sige dig, at vi har noget på hjerte."
En antropologs fornemste opgave er at stille dumme spørgsmål og være elementært nysgerrig over for alt - også magten. Det er en tilgang, der er vigtig i udvidelsen af det nuværende forskningsfelt, således at det kommer til at omfatte andet og mere end dem, der så at sige er objekter for magtudøvelsen. Magten skal ikke være noget, man forsker for, eller alligevel har opgivet på forhånd, fordi der per definition er tale om 'undertrykkere'. Projektet her er derfor udført med det udgangspunkt, at alle i en vis forstand er aktører, der er kyndige og vidende om egen situation.
Denne artikel er et uddrag af mit bidrag til bogen Kan vi leve sammen? som udkommer på Munksgaard den 3. august. Bogen er redigeret af Ann-Belinda S. Preis og har bl.a. også artikler af tre andre antropologistuderende, Thomas Roland, Manuela P. Rasmussen og Tine Skak - om hhv. Gellerup-planen, somaliske flygtninge og danske sagsbehandlere i Odense og endelig iranske flygtninge, tyrkisk-kurdiske indvandrere og danske sagsbehandlere i Herlev.
Borgmesterfeltarbejdet blev udført i efteråret 1995 og de første måneder af 1996, artiklen skrevet umiddelbart efter.
Der er derfor tale om iagttagelser og tanker nedfældet undervejs i en forskningsproces. Selve analysen og det egentlige resultat af undersøgelsen foreligger om kort tid i en specialeafhandling.
De fleste borgmestre ville gerne i stort omfang citeres med navn og by, men flere ønskede anonymisering af tydelige cases. Samtidig ønskede ganske få at være helt anonyme. Derfor har jeg - for at give et helhedsindtryk - valgt at anonymisere alle. I øvrigt har alle interviewede borgmestre gennemlæst og kommenteret båndudskrifterne.
Artikeluddraget begynder dér, hvor den bevidst naive antropologistuderende tager afsted på interview-rejse.

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk, seriøs og troværdig.
Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her