Læsetid: 5 min.

Hovedkvarteret ved skam altid bedst

21. december 1998

Omfattende politiske initiativer diskuteres ikke længere i en bred offentlig debat. Efterlønsreformen er blot det seneste eksempel på, at politik udformes i ministerierne, mener flere forskere

MINISTERIEMAGT
For bare 15 år siden ville det have været noget nær utænkeligt, at regeringen havde gennemført den nye reform af både pensionssystemet og efterlønnen i forbindelse med en finanslov.
Dengang ville man i hvert fald have været igennem et langt forarbejde i en lovkommission først, siger professor ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet, Ove K. Pedersen.
I de senere år har de brede offentlige lovkommissioner imidlertid mistet deres rolle som arnested for diskussioner om velfærdssamfundets fremtid.
I stedet serverer nutidens politikere i stigende grad de færdigretter, som embedsmænd i ministerierne har kogt sammen på forhånd.
"I dag er det hovedsagelig ministerierne, der fortæller politikerne både, hvilke problemer, der toner frem i horisonten, og hvordan politikerne bør løse dem," siger Ove K. Pedersen.
Det er en tendens, der har præget næsten alle vesteuropæiske lande de senere år, hvor særligt finansministerierne har fået stadig større indflydelse på udformningen af politiske initiativer og reformer.
Flere toppolitikere erkender udviklingen. Venstres formand, Anders Fogh Rasmussen, er bekymret for de store økonomiske ministeriers indflydelse på den politiske debat. Men han erkender samtidig, at embedsmændenes aktive rolle er nødvendig, hvis man skal kunne styre den offentlige økonomi.
SF's formand Holger K. Pedersen mener Folketinget er blevet for afhængigt af ministerierne. Politikerne har ikke kapacitet til at svare igen, når ministeriet afskyder et batteri af analyser og rapporter.

Demokratisk problem
I Schlüter-regeringens sidste otte år, fra 1985 til 1993 faldt antallet af nystartede offentlige kommissioner med knap 75 procent. Under Poul Nyrup Rasmussens regeringer er antallet stagneret.
"Tilbage i 50'erne og 60'erne blev alle store politiske velfærdsreformer udformet i offentlige kommissioner, hvor både politikere fra oppositionen og repræsentanter fra interesseorganisationerne sad med ved forhandlingsbordet. Men siden 1985 har vi oplevet et drastisk fald i antallet af offentlige kommissioner," siger professor Ove K. Pedersen.
Han mener, at ministerierne i stort omfang har overtaget de offentlige lovkommissioners rolle som meningsdanner i samfundsdebatten.
Centrum for den nye politikudformning er Finansministeriet. Ministeriet skal traditionelt holde øje med statens husholdning - med at de andre ministerier ikke bruger for mange penge.
Men Finansministeriet har i de senere år fået en voksende rolle, som det sted, hvor samfundets problemer bliver defineret og formuleret.
Ministeriet har en afgørende rolle, når de samlede økonomiske rammer skal fastlægges, fordi både finanslovsforhandlingerne, forhandlingerne om kommuner og amters forbrug, samt de offentlige overenskomstforhandlinger føres der.
"Finansministeriet er virkelig blevet et værksted for rapporter om de grundlæggende problemer i velfærdssamfundet, der i høj grad er med til at sætte den politiske dagsorden," siger Venstres formand Anders Fogh Rasmussen.
"Jeg mener, at det har givet en bedre styring af ressourcerne, der har været nødvendig. Så man kan ikke bare kritisere det, der er sket. Det har været en fuldstændig nødvendig oprustning," siger Anders Fogh Rasmussen:
"Men det bliver demokratisk betænkeligt, hvis ikke det er politikerne eller befolkningen, der sætter dagsordenen. Og det er i nogen grad, det der er sket," siger han.
"Det sker i det omfang, vi som politikere ikke påtager os den opgave at være udfarende kraft. Hvis vi kun reagerer på det andre kommer med, så bliver vi blot passive medspillere i en proces, der er sat i gang over hos Anders Eldrup," siger Venstres formand med henvisning til Finansministeriets magtfulde departementschef.

Passive partier
Kun de færreste samfundsforskere er villige til at give et konkret bud på, hvorfor ministerierne har fået en mere central rolle som politisk meningsdanner. Professor i forvaltning, Tim Knudsen, peger dog som Anders Fogh Rasmussen på, at forklaringen ikke nødvendigvis skal findes i embedsmænds magtbegær. Han mener, at politikerne er begyndt at reagere defensivt på bureaukratiets forslag, fordi partierne selv mangler visioner og idéer.
"De politiske partier formår ikke at længere tilføre den politiske debat hverken visioner eller substans. Når Folketingets politikere kun formår at optræde reaktivt i forhold til ministrene, opstår der uundgåeligt et stort behov for, at andre må sætte kursen," siger Tim Knudsen fra Københavns Universitet.
"Der er i vid udstrækning tale om, at embedsmændene er blevet indirekte bedt om at være mere kreative," siger Tim Knudsen.
SF´s formand Holger K. Nielsen er til dels enig. Han mener folkestyret lider under udviklingen.
"Folketinget er generelt blevet svækket i forhold til regeringen. Men det er til dels politikernes egen skyld. De kunne holde op med at agere sagsbehandlere på enkeltsager og reelt bruge den magt de har til at føre politik," siger Holger K. Nielsen.
Men Folketinget er hæmmet i kampen om at sætte dagsordenen med ministerierne.
"Folketinget kan slet ikke matche embedsmandsværket i ministerierne. Vi er fuldstændigt afhængige af de ting, der kommer derfra, og det er et problem. De sager som vi kan reagere på og ændre ved, bliver i småtingsafdelingen. De store beslutningerne tages hos ministrene," siger han.

Gå efter magten
Mest sigende for udviklingen er måske, at interesseorganisationer og lobbyister er begyndt at rette deres arbejde mod at påvirke embedsmændene - ikke bare politikerne.
"Politikerne føler sig nok lidt magtesløse. Politik er i dag en kaotisk proces, hvor vi som lobbyister må være meget aktive og udfarende, hvis vi skal have indflydelse," siger cheføkonom i Håndværksrådet, Henrik Friis.
"Lovgivningen er blevet kompliceret og forgrenet. Og politikerne mister orienteringen, fordi man ikke bare kan ændre én lov uden, det får konsekvenser mange andre steder. Embedsmændene bliver derfor ofte centrale personer for vores lobbyarbejde, fordi det kun er dem, der har det nødvendige overblik," siger Henrik Friis.
Han understreger, at lobbyister bliver nødt til at argumentere meget professionelt, hvis de vil påvirke embedsmændene.
"Der er en overflod af informationer. Og der er utrolig mange organiserede interesser på banen. Derfor bliver vi nødt til at kunne matche ministeriernes professionalisme."

Videnskab og politik
Og det kan interesseorganisationerne.
En lang række interesseorganisationer har i de seneste opbygget et stort økonomisk og statistisk beredskab. Organisationerne har nemlig erkendt, at de kun etablere et effektfuldt modsvar til ministerierne, hvis de tropper op med egne eksperter og rapporter.
Resultatet har været, at den politiske debat bliver præget af videnskabelig argumentation og befolket af eksperter.
"Redegørelserne fra ministerierne er i modsætning til betænkningerne fra kommissionerne omgivet af en aura af videnskabelighed. Økonomerne og politologerne i ministerierne argumenterer i videnskabelige termer, som mange politikere har svært ved selv at argumentere i mod. Redegørelserne anvender statistik og modelberegninger, som man skal være økonomisk uddannet for at forstå nuancerne i. Resultatet er, at politikken bliver videnskabeliggjort," siger Ove K. Pedersen.
Når de politiske beslutninger bliver baseret på videnskabelige fremskrivninger bliver det meget svært at trænge igennem med kritik af beslutningerne, siger Ove K. Pedersen.
Han nævner som et eksempel, at selv ikke den voldsomme kritik af efterlønsreformen har fået regeringen til at tvivle på selve indholdet i reformen. Det er jo videnskabeligt.
I stedet har regeringen fokuseret på, at befolkningen skal oplyses bedre, så den kan forstå, at reformen er en god ting.
Og sidste søndag gik statsministeren ud og undskyldte for selve måden, efterlønsreformen blev gennemført på ikke for indholdet.
"Det er karakteristisk for nutidens Socialdemokrati, at man ikke forsøger at inddrage befolkningens ønsker og bekymringer. Nej, det hedder: Hovedkvarteret ved altid bedst, hvem der har brug for bestemte typer informationer for at kunne acceptere de trufne beslutninger. Det hedder kun flere kampagner, pjecer og mere information," siger Ove K. Pedersen.

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her