Læsetid: 7 min.

Demokrati uden anerkendelse

Nagorno-Karabakh følger nu i hælene på Transdnestrien og Syd-Ossetien, og har afholdt en folke-afstemning om uafhængighed. Men demokrati i disse 'ikke-anerkendte enheder' er ikke så ligetil endda
22. januar 2007

I sidste måned, den 10. december, afholdt Nagorno-Karabakh en folkeafstemning, hvor omkring 75.000 mennesker, eller 83 pct. af de stemmeberettigede, vedtog områdets første forfatning. Dokumentet betegner Nagorno-Karabakh som en 'suveræn, demokratisk' stat. Datoen er ikke tilfældig: Afstemningen skete præcis 15 år efter den bjergrige kaukasiske enklaves armenske befolkning med overvældende flertal stemte for uafhængighed.

Men hverken afstemningen i 1991 eller den seneste anerkendes internationalt. Nagorno-Karabakh anses fortsat for at være del af Aserbajdsjan, og ingen stater - end ikke Armenien - har på noget tidspunkt anerkendt områdets selvstændighed.

Den langvarige konflikt i området er den væsentligste hindring for fred og regionalt samarbejde i Sydkaukasus. Kampene fra 1992 til 1994 kostede mindst 30.000 døde, og over en million aserbajdsjanere og armeniere blev hjemløse. Brud på våbenhvilen og vedvarende kampe fortsatte i månedsvis. Flygtninge fra Nagorno-Karabakh og syv andre besatte områder har ikke kunnet vende hjem og lever fortsat under kummerlige forhold andre steder i Aserbajdsjan.

I dag kræver Nagorno-Karabakhs reelle ledere uafhængighed og international anerkendelse på baggrund af deres ret til national selvbestemmelse. Aserbajdsjan lover højtideligt, at områdets indbyggere vil få størst muligt selvstyre, men inden for landets grænser. Man henviser til internationale grænsers ukrænkelighed og retten til territorial integritet. Man beskylder samtidig Armenien for at støtte Nagorno-Karabakh militært og økonomisk, hvorved Armenien i praksis deltager i annekteringen af aserbajdsjansk område.

Siden 1992 har Aserbajdsjan og Armenien forhandlet om en løsning. Forhandlingerne er kommet i stand via OSCE's Minsk-gruppe med deltagelse af Frankrig, Rusland og USA. Både i 1997, 1998 og i 2001 syntes forhandlingerne at skulle føre til en omfattende aftale. Men hver gang blev de afbrudt.

Således også i 2006. I første halvdel af året blev der afholdt to topmøder mellem Aserbajdsjans præsident, Ilham Aliyev, og Armeniens præsident, Robert Kocharian. Det var hensigten, at de to skulle underskrive en kortfattet aftale om principperne for yderligere, mere omfattende forhandlinger. Dette mislykkedes. Samme sommer udtrykte Minsk-gruppens ledere deres dybe frustrationer og udsendte en skarp erklæring, der gik ud på, at de ikke så nogen grund til at fortsætte deres intensive penduldiplomati eller tage initiativ til flere møder. De opfordrede begge ledere til at vise tilstrækkelig politisk vilje til at få en aftale i stand og præsentere den for deres skeptiske befolkninger.

Trods vanskelighederne er grundelementerne i den mulige aftale velkendte: Alle parter skal afstå fra at bruge magt; armenske tropper skal trække sig tilbage fra de dele af Aserbajdsjan, der omkranser Nagorno-Karabakh; fordrevne skal have lov til at vende tilbage og begge parter indvillige i at afholde en afstemning - hvis resultat skal anerkendes af alle parter - i Nagorno-Karabakh omkring dets endelige status med deltagelse af karabakhiske armeniere og aserbajdsjanere. I mellemtiden skal området have midlertidig status, og det internationale samfund skal sørge for massiv støtte, deriblandt fredsofficerer til denne den eneste 'fastlåste konflikt' i Europa uden internationale kontrollanter.

Montenegro-eksemplet

I en overraskende kovending, efter et kort møde mellem præsidenterne fra Aserbajdsjan og Armenien i forbindelse med SNG-topmødet i Minsk den 28. november, erklærede præsident Alijev optimistisk, at "vi nærmer os afslutningen" på forhandlingsprocessen. Aserbajd-sjans udenrigsminister, Elmar Mammadyarov, tilføjede, at der blot resterer et enkelt stridsspørgsmål. Hvad kunne det være? Tidligere var forhandlingerne strandet på adskillige punkter, bl.a. fremtiden for to landkorridorer, der forbinder Nagorno-Karabakh med Armenien, indholdet i den kommende afstemning, samt betingelserne for flygtningens tilbagevenden. Efter Minsk-mødet udtalte Alijev også, at "Aserbajdsjans forhandlingsposition er uændret." Mens Baku har nægtet Nagorno-Karabakh enhver status uden for Aserbajdsjan, synes det eneste tilbageværende problem at være afstemningens indhold, mere specifikt hvorvidt den vil anerkende Nagorno-Karabakhs selvstændighed og internationale anerkendelse eller ej.

5. december udsendte OECD's ministerråd en udtalelse om Nagorno-Karabakh, hvori det hed: "Det er opmuntrende, at forhandlingerne i 2006- har bragt parterne tættere på en aftale om de grundlæggende principper for en løsning på konflikten (-). Vi anmoder indtrængende præsidenterne fra Armenien og Aserbajdsjan om at forøge deres bestræbelser i det kommende år på at færdigforhandle disse grundlæggende principper så hurtigt som muligt."

At tillade Nagorno-Karabakh at afholde en internationalt anerkendt afstemning om den fremtidige status, med deltagelse af karabakhiske aserbajdjanere og armeniere, er et nøglepunkt i enhver aftale om konflikten. En sådan aftale kan sammenlignes med den, Serbien gik med til ved underskrivelsen afBeograd-aftalen i 2002, der dannede grundlag for Forbundsstaten Serbien og Montenegro. Man tilføjede en klausul i Beograd-aftalen, der understregede, at Montenegro kunne indlede uafhængighedsprocedurer i 2006, kulminerende med en afsluttende folkeafstemning.

I de næste fire år spildte Montenegro ikke tiden. Men dannede en multi-etnisk regering, oprettede tætte forbindelser til nabolandene, grundlagde en selvforsynende økonomi, slog hårdt ned på organiseret kriminalitet, styrkede indsatsen for lov og orden og indledte 'stabiliserings- og associeringsforhandlinger' med EU. Og vigtigst af alt: Man fik Beograds samtykke til, at hvis 55 pct. af Montenegros indbyggere stemte for uafhængighed, ville Serbien godkende valg-resultatet. Da folkeafstemningen blev afholdt den 21. maj 2006, var alle enige om aftalen, og både tilhængere og modstandere fik lige ret til føre valgkamp.

Det vellykkede valg i Montenegro har fungeret som løftestang for en række lignende tiltag i ikke-anerkendte områder i den tidligere sovjetiske sfære, deriblandt Trans-dnestrien i Moldavien, Sydossetien i Georgien og Nagorno-Karabakh. 17. september stemte Transdnestrien om uafhængighed. Dette blev efterfulgt af præsidentvalg samme weekend som valget i Nagorno-Karabakh. 12. november afholdtes to parallelle afstemninger i Sydossetien, den ene med støtte fra de faktiske magthavere i løs-rivelseshovedstaden Tskhinvali, den anden i Tblisi. Ved den første stemte Sydossetien med et overvældende flertal for uafhængighed, ved den anden stemte vælgerne for en genoptagelse af forhandlinger med Georgien om oprettelse af en federal stat. Der blev også afholdt to sideløbende præsidentafstemninger.

Blandt regionens ikke-anerkendte områder har kun Abkhasien afstået fra en folkeafstemning om uafhængighed. Ifølge Abkhasiens fungerende udenrigsminister, Sergei Shamba, er der ingen grund til at gentage en handling, der allerede blev gennemført i 1999. Ved den lejlighed vedtog man ved en folkeafstemning oprettelsen af Abkhasien som en 'selvstændig, demokratisk og lovsikret stat' med et stort flertal blandt Abkhasiens nuværende indbyggere, men ikke omfattende dem, som måtte flygte fra provinsen under krigen i 1992-'93, og afstemningen blev aldrig godkendt internationalt.

De post-sovjetiske afstemninger som den i Nagorno-Karabakh kan på ingen måde sammenlignes med den i Montenegro. De levede ikke op til de samme krav: bl.a. gav hverken Aserbajdsjan, Georgien eller Moldavien deres billigelse. Aserbajdsjans udenrigsminister siger, at afstemningen i Nagorno-Karabakh "griber ind i en igangværende fredsproces", og afstemningen kan ikke opfattes som gyldig, før områdets etniske aserbajdsjanere frit kan vende tilbage.

En aftale for alle

Men der er endnu et aspekt ved afstemningen i Nagorno-Karabakh: Det var, når alt kommer til alt, en afstemning om en forfatning, en grundlæggende lovgivning der skal lede staten, hjælpe med at sikre demokratiet og menneskerettighederne. I et interview med nyhedsbureauet AP antydede viceudenrigsminister Masis Mayilian, at afstemningen om forfatningen var "nødvendig i forsøget på at formalisere det allerede eksisterende grundlag for staten og forholdet mellem staten og dens borgere." Afstemningen har i det mindste intern lovgyldighed og tjener et praktisk formål som en afstemning om, hvordan selvstyre i en periode vil blive indført, indtil man finder frem til en helhedsløsning.

Siden begyndelsen af 90'erne har Nagorno-Karabakh, Abkhasien, Sydossetien og Transdnestrien befundet sig i et vadested, isolerede fra omverdenen, usikre på deres fremtid og med kun få kontakter til de stater, de tidligere har været en del af. Der er blevet valgt egentlige myndigheder, oprettet regeringskontorer, indført sociale ydelser, organiseret forsvarsstyrker, gjort forsøg på at genoprette lokale økonomier, og i Abkhasiens tilfælde har man tilladt omkring 40.000 georgiske flygtninge at vende tilbage. Man bør ikke bebrejde dem, at de nægter at lade manglende fremskridt i internationale forhandlinger, specielt om deres status, bremse demokratisering og reformer i egne områder.

I sidste ende vil de mennesker, der stadig bor i Nagorno-Karabakh og de andre ikke-anerkendte områder, være bedre tjent med ansvarlige styrer, som beskytter retssikkerheden. Kun hvis de kan udvise forståelse for demokratiske værdier vil de reelle myndigheder i Stepanakert, Sukhumi, Tskhinvali og Tiraspol kunne forvente at blive behandlet som ligeværdige parter ved forhandlinger. Det er også i det internationale samfunds og moderstaternes interesse at have ansvarlige ledere i områderne for at modvirke ustabilitet og gå i dialog. Nærdemokrati og en pluralistisk politik i de ikke-anerkendte områder vil hjælpe med til at opbygge det fredelige befolkningsgrundlag, der er altafgørende for at implementere en fredsordning.

Men hvad med aserbajd-sjanerne i Karabakh, som 10. december ikke havde mulighed for at deltage i beslutningen om Nagorno-Karabakhs indenrigspolitiske fremtid? Efter internationale regler bør disse tidligere borgere ikke fratages deres ret til at deltage i områdets politiske liv.

Hvis Stepanakert ønsker at opnå legitimitet, er det nødvendigt at man viser det internationale samfund, at man ikke blot kan arrangere velordnede og fair afstemninger, men også at man i praksis giver alle stemmeberettigede muligheden for at afgive deres stemme. Med andre ord bliver de nødt til at acceptere, at de 40.000 aserbajdsanere, som blev tvunget til at flygte i 1991-92, vender tilbage.

Sabine Freizer er projektleder for International Crisis Groups Kaukasus-gruppe

(c) Open Democracy og Information

Oversat af Ebbe Rossander

Kronikken i morgen:

Afghanistan - det glemte nationsbygningsprojekt

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her