Læsetid: 9 min.

Forandring for forandringens skyld

23. juni 2006

Strukturreform, folkeskoleform, gymnasiereform, velfærdsreform, domstolsreform, politireform - man kunne blive ved. Politikere og embedsmænd har travlt med at sætte deres fingeraftryk på store dele af samfundets centrale institutioner, lige fra folkeskole til kommune, der netop nu bliver forandret og reformeret til uigenkendelighed.

Men man kender ikke konsekvenserne af forandringsiveren. Og man ryster posen for at ryste posen, selv om man ikke er sikker på formålet med forandringen, mener Tim Knudsen, der er professor i offentlig forvaltning ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet.

"Det er ikke altid lysende klart, hvad de mange reformer skal munde ud i. Man er forandringsorienteret uden at man kender konsekvenserne og uden at man ved, hvad formålet egentlig er. Og i de fleste tilfælde er det usikkert, om ændringerne virkelig har den effekt, man påstår. Det ser man blandt andet i forhold til strukturreformen, hvor der er stor usikkerhed blandt mange forskere," siger Tim Knudsen, der mener, at vage begreber som globalisering, bæredygtighed, konkurrence og effektivitet bliver reformernes begrundelse, fordi det ikke er politisk bekvemt at fortælle, hvad de i virkeligheden går ud på.

Også professor i Statskundskab ved Syddansk Universitet, Asbjørn Sonne Nørgaard, mener, at konsekvenserne af de gennemgribende reformer langt hen ad vejen er ukendte. For det er de. Heller ikke politikerne og eksperterne kender dem til bunds.

"Man handler langt hen ad vejen i blinde. Et eksempel er strukturreformen, hvor man har ufattelig lidt fagligt belæg for de ændringer, man laver. Det er modige politikere, for der er en god portion gæt og grimasser involveret. Reformernes konsekvenser ser man først langt ude i fremtiden. Det vil være uforudsigeligt, hvad ændringerne munder ud i, og om nærdemokratiet og politikerrollen vil ændre sig drastisk," siger Asbjørn Sonne Nørgaard, der har forsket i reformprocesser. Reformprocesser, der går langt hurtigere i dag end for få år siden.

Politisk position

Forberedelsen til kommunalreformen i 1970 varede 10 år, for socialreformen i 60'erne og 70'erne tog den 12 år. I dag tager Strukturreformen fem år fra tanke til handling, på trods af, at det er den mest gennemgribende omstrukturering af den offentlige sektor i nyere tid. For politikerne må smede, mens jernet er varmt, lyder begrundelsen.

"Politisk handler det om at slå til, når det er politisk opportunt, og derfor bliver reformerne gennemført så hurtigt som muligt. Resultatet bliver en trial and error-politik, hvor konsekvenserne først viser sig bagefter," siger Tim Knudsen.

Også Asbjørn Sonne Nørgaard peger på, at reformerne handler om at placere sig politisk.

"Der går partipolitik i det. Det handler om at positionere sig og orientere sig efter, hvad man tror, man bliver straffet og belønnet for af vælgerne. Det er øjeblikkets logik, der præger reformprocesserne," mener Asbjørn Sonne Nørgaard, der peger på, at timing er blevet afgørende i en tid med vælgerflugt, hvor befolkningen i stigende grad stemmer med fødderne. Men at man netop nu er ved at lave store ændringer på de grundlæggende samfundsstrukturer, er langt fra en tilfældighed, lyder det fra direktør ved Socialforskningsinstituttet, SFI, Jørgen Søndergaard. I 90'erne sad han i Socialkommissionen, og han var en af de 12, der så på det kommunale Danmark som medlem af Strukturkommissionen.

"Vi lever i en tid, hvor det offentlige får sværere ved at skaffe ressourcer. Tidligere var der kvinderne som en ressource, vi kunne hive ind på arbejdsmarkedet og derved øge det offentliges skatteindtægter. Men der er ikke flere ekstra ressourcer og flere skatteindtægter at hente i stor stil. Derfor vil man spørge sig, om vi kan opnå effektiviseringer ved strukturelle ændringer i den offentlige sektor. Hvor man tidligere lavede politik ved at udbygge velfærdssystemet, laver man nu politik ved at omstrukturere," siger han.

Kommissionerne

Men forandring er langt fra altid politisk bekvem. Derfor bliver mange reformer først lagt ud i kommissioner, der så skal prøve at vende hver en sten på området, der skal forandres. Ligesom man i 2002 nedsatte Strukturkommissionen, der skulle se på, hvordan ansvarsfordelingen mellem kommuner, amter og stat kunne blive mere effektiv og konkurrencedygtig.

Men hvor meget kommissionerne får tid til at undersøge, når de som Strukturkommissionen får halvandet år at arbejde, i er mere usikkert, mener Tim Knudsen.

"De får ikke længere den fornødne tid til virkelig at dykke ned i alle aspekter. De bliver simpelthen nødt til at stoppe, inden de har den fulde viden, og det betyder, at politikerne heller ikke er klædt godt nok på til de efterfølgende beslutninger. Dertil kommer, at der er uoverensstemmelse mellem de teknokratiske anbefalinger og det politisk opportune. Det kan betyde, at politikerne sagligt set kommer til at handle uhensigtsmæssigt. Et eksempel er, at regionerne er endt i et råddent kompromis. Ingen tror på, at regionerne i den form, de har fået, er levedygtige," siger Tim Knudsen.

Typisk er det interessenter og forskere, der sidder i kommissionerne. I dag holder politikerne sig som regel uden for.

"Når man så tænker på socialreformen i 1970'erne, så var kommissionen sammensat af embedsmænd, politikere og eksperter, så der var en politisk og faglig debat i samme forum. Strukturkommissionen var helt anderledes, og den fik også en helt anden rolle. Den kom ikke frem til facit, men den blev et grundlag for den efterfølgende politiske debat," mener Jørgen Søndergaard. I 70'erne var kommissionernes opgave først og fremmest at kortlægge området for siden at skabe konkrete lovforslag. De lovforslag blev siden grundlaget for loven og kun ændret i ganske sjældne tilfælde.

En moden befolkning

Men i dag ser kommissionerne ikke længere på, hvordan loven skal se ud. I dag er de nemlig mere et instrument til at modne befolkningen og de berørte parter. Især når det gælder kontroversielle områder som velfærd, der berører store dele af befolkningen. For om efterlønsalderen nu skal stige eller ej eller om Birkerød og Korsør kommuner bliver til Rudersdal og Ny Slagelse kommuner er kildne spørgsmål for vælgerne.

"Man nedsatte Strukturkommissionen som en prøveballon og hvis det ikke var lykkedes at overbevise parterne, havde man stukket piben ind," mener Asbjørn Sonne Nørgaard. Professor Poul Erik Mouritzen, der sad i Strukturkommissionen er enig.

"Man har altid brugt kommissioner til at sylte sager, men tidligere var grundlaget for en kommission at finde ud af alle aspekter af et sagskompleks. Målet var simpelthen mere oplysning, mens det på det seneste ikke har været så meget af den årsag. I dag er det snarere fordi man har villet modne parterne. I den lange periode, hvor kommissionen arbejder, har politikerne konstant følehornene ude, og det gør, at Anders Fogh kan reagere 24 timer efter kommissionen er kommet med sit udspil. Han ved, hvilke aspekter og debatter, han skal have lukket, og hvad der kan bære, fordi der har været denne lange modningsproces," siger Poul Erik Mouritzen fra Institut for Statskundskab på Syddansk Universitet. Han var efterfølgende kritisk over for regeringens udspil, idet han ikke mente, at udspillet hang sammen med kommissionens anbefalinger. Men han er ikke i tvivl om, at det blev til noget, fordi man havde nedsat en kommission.

"Selv om ingen ved, hvad der foregår inden for kommissionens fire vægge, får offentligheden halvvejs paraderne nede. Da vi nærmede os slutningen af kommissionens arbejde, virkede strukturreformen næsten uomgængelig, også selv om det fra starten langt fra var sikkert, at den overhovedet skulle blive til noget. Til sidst var ingen i tvivl om, at der ville komme en reform. Det var ikke, fordi vi var blevet klogere, men fordi vi var blevet modnet. Alle var blevet modne," mener Poul Erik Mouritzen, der ser det som ganske naturligt, at en regering via kommissionen forsøger at minimere de politiske skader ved reformer, idet regeringen ikke er bundet til kommissionen. Dermed er regeringen heller ikke lige så sårbar over for efterfølgende kritik, idet man kan sige, at man handlede efter eksperternes anbefalinger.

"Det er afgørende for den siddende regering, at reformen bliver indgået ved et bredt forlig, så at man giver de andre partier et medansvar. Det ser vi også nu på velfærdsområdet. Så kan man altid sige, at vi gjorde, hvad I bad os om. Og alle har lært af det store skrald efter Nyrups efterlønsreform i 1997, der blev indgået som led i finanslovsforhandlingerne. Socialdemokraterne gik herefter fra 36 procent af stemmerne til under 20 året efter, for vælgerne slår hårdt igen," siger Asbjørn Sonne Nørgaard, der påpeger, at reformer handler om at dele ansvar og ære. Og det bliver ekstra vigtigt, når det handler om at skære ned.

Hastighed en styrke

Men når de store kommissioner tidligere brugte tre til fire gange så lang tid til at undersøge et område, hænger det også sammen med, at vi i dag har hurtigere adgang til information.

"Inden den første kommunalreform, måtte man selv ud og hente oplysninger og lave statistikker, som vi har langt nemmere adgang til i dag. Klassikeren er Henning Strøm (tidliger stiftamtmand og nøglefigur bag 70'ernes kommunalreform, red.), der stod ude på perronen i Vejle for at se, hvortil passagererne løste billet. På den anden side, er der noget af dybden og grundigheden, der er gået tabt i arbejdet. Man kan komme til at savne, at kommissionen kommer så meget ind i materien, at alle områder er gennemarbejdet. Der er risiko for, at kommissionen stopper sit arbejde for tidligt og på for generelt et niveau, og at den viden, man er kommet med ikke bliver synliggjort over for politikerne. Resultatet kan så bliver, at politikerne vælger en anden vej, end de burde," siger Jørgen Søndergaard.

Men at det går for hurtigt er nu ikke noget, der bekymrer tidligere indenrigsminister Britta Schall Holberg (V), der ellers har været en af strukturreformens store kritikere.

"Det er enormt vigtigt, at en så gennemgribende reform som strukturreformen bliver gennemført relativt hurtigt, ellers breder usikkerheden sig hos medarbejderne. Det er gået stærkt, og det er et imponerende stykke arbejde, der er gjort," siger Britta Schall Holberg.

Og jo hurtigere, des bedre, mener man også hos Kommunernes Landsforening, KL, som har haft en afgørende rolle i gennemførelsen af strukturreformen.

"Selvfølgelig har det været en udfordring, at det skulle gå så hurtigt. Men i vores optik er det nødvendigt at gennemføre forandringerne hurtigt, fordi den usikkerhed, der opstår i kommunerne bliver større, jo længere tid, organisationen og medarbejderne skal leve med den. Der har især været stor usikkerhed omkring overtagelsen af de amtslige medarbejdere. Det var noget, vi forudså, og vi har løbende bidraget til at afklare problemstillingen. Kommunerne er godt forberedte på reformprocessen," siger Michel Weber, der er projektchef i KL's struktursekretariat, som følger kommunernes vej gennem reformen.

Eksempelvis kunne man i 2005 se, hvilke beslutninger, kommunerne skulle til at træffe i 2006, og for at hjælpe dem med at organisere den omfattende beslutningsproces udarbejdede KL en beslutningskalender for sammenlægningsudvalgene. Michel Weber peger på, at der er tre hovedudfordringer for kommunerne, når de skal have nye opgaver.

-Der skal vælges chefer, mellemledere, og medarbejderne skal have nye opgaver.

-Der skal findes et nyt, fælles serviceniveau på alle de kommunale områder eksempelvis inden for skole- og ældreområdet.

-Og så skal kommunerne til at overtag amtslige opgaver som sundhed, specialinstitutioner og miljøkontrol.

Og netop overtagelsen af amterne er et af de punkter, Britta Schall Holberg hele tiden har kritiseret:

"Der bliver usikkerhed omkring, hvor ansvaret skal placeres, især på sundhedsområdet, hvor regionerne får ansvaret for sygehusene uden at være ansvarlige for skatteudskrivningen. Et andet problem er, at de nye kommuner har meget forskellig størrelse. Det var egentlig det, man sagde, strukturreformen skulle løse, men efter min mening er man tilbage, hvor man begyndte, nemlig med meget forskellige kommuner. Nogle af dem bliver også for små til at løse opgaver inden for eksempelvis miljø, hvor man tidligere havde amterne. Dem kommer man til at savne. Men lad os nu se, hvad det bliver til i praksis," siger hun.

Det er heller ikke, fordi der ikke er behov for løbende forandring, mener Asbjørn Sonne Nørgaard. Når mennesker bliver stadig ældre, er det vel ikke mere end rimeligt, at de bliver længere tid på arbejdsmarkedet.

"Der er nye udfordringer og nye svar. Men man ser globaliseringsspøgelset alle vegne. Det er blevet argumentet for forandring, men det er et politisk konstrueret argument for at forandre. Det er svært at lave en kobling mellem alle de tiltag, der er blevet gjort og den reelle globalisering, for man ændrer mere, end der er behov for. Det kan man lige så godt, når nu man er i gang."

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her