En del af problem-stillingerne i en ny kontroversiel bog om u-landsbistand er lette at genkende. Men forfatteren konkluderer også mere end han har belæg for
ALTRUISME
Professor Martin Paldam har skrevet en kritisk bog om dansk u-landshjælp med titlen "Dansk U-landshjælp. Altruismens politiske økonomi", fyldigt omtalt i Information 5. september. Den har allerede fået adskillige kommentarer med på vejen, således af den konservative Agnete Laustsen, der forudsigeligt har brugt den til at kræve udviklingsbistanden skåret ned. Det er imidlertid ikke Pal-dams ærinde; han ønsker den blot forbedret, og det ønske kan jeg ganske tilslutte mig.
Bogen indeholder mange interessante iagttagelser og en del velbegrundet kritik, og den er bestemt ikke kedelig. Professor Paldam udtaler sig skråsikkert og ofte provokerende om alverdens emner. Vi kommer rundt om Det kongelige teater, børns viden om geografisk navnestof og brugen af sikkerhedsseler.
Mit anliggende er nu ikke at anmelde bogen, men at tage debatten op om et par centrale emner i den, dels Pal-dams snævre økonomiske forståelse af u-landenes udviklingsproblemer, dels hans forenklede konklusioner om bistanden ud fra et lidet repræsentativt udvalg af projekter.
Lad mig først nævne nogle væsentlige punkter, hvor jeg i hvert fald delvis er enig med Paldam i hans kritik af den danske bistand. Det er efter min mening rigtigt at de mange mål for bistanden - økonomisk udvikling, fattigdomsbekæmpelse, kvinder, miljø, menneskerettigheder og (min tilføjelse) støtte til dansk erhvervsliv - risikerer at modarbejde hinanden og i praksis forringe bistanden. Men vistnok i modsætning til Paldam mener jeg ikke blot at dette med miljø og kvinder er modefænomener; der kan faktisk være en sammenhæng mellem bekæmpelse af fattigdom, bistand til kvinder og sikringen af miljøet på længere sigt.
Jeg er enig i at integrationen af Danida i Udenrigsministeriet - og den deraf følgende brug af karrierediplomater til at administrere bistanden - uundgåeligt vil forringe bistandens kvalitet. Paldam har endvidere velbegrundede hip til alle os der på den ene eller anden måde lever af bistanden, som konsulenter, forskere, ansatte i Danida og NGOerne. Det kan ikke nægtes at der er en vis sammenspisthed i miljøet, og hans påstand om at Danida sørger for den hjemlige opbakning ved at kaste nogle lunser ud til de forskellige grupper af aktører ("inddrage ressourcebasen", som det hedder på Danida-sprog) er svær at afvise.
Forenklede forestillinger
Men på andre væsentlige punkter går Paldam i mine øjne galt i byen. Bogen er gennemsyret af ideologi og indeholder talrige opgør med enhver 'venstreorienteret' forestilling om, hvad der skal til for at skabe udvikling og bekæmpe fattigdom. Vel havde nogle af os forenklede ideer om dette i 60'erne og 70'erne, men i stedet for den gentagne kritik heraf, ville det være mere interessant med en diskussion af mulige uenigheder her i sidste halvdel af 90'erne. Her forekommer Paldams forestillinger mig stærkt forenklede. Kort sagt mener han at det der skal til er økonomisk vækst; så kommer resten af sig selv. Og i forlængelse heraf anbefaler han brug af cost-benefit analyser som det centrale redskab til at forbedre bistanden. Så enkelt er det ikke.
Jeg er hverken barfodsgænger eller biodynamiker, og jeg mener som Paldam at økonomisk vækst er en forudsætning for udvikling og bekæmpelse af fattigdom i
u-landene. Men det er altså ikke ligegyldigt hvordan - om væksten f.eks. er kapital- eller arbejdsintensiv, og hvordan dens fordelingsmæssige profil er. Det mener Paldam formentlig heller ikke, men alligevel fremstår det sådan adskillige steder i bogen. Jeg mener, at fattigdomsbekæmpelse bør være det centrale i den danske bistand, som det nu er vedtaget politisk, men langt fra ført ud i livet.
Tilsvarende kan cost-benefit analyser være et udmærket redskab til belysning af effektiviteten af visse typer projekter. Men det er ikke tilstrækkeligt; der er f.eks. vigtige institutionelle forhold, som ikke lader sig måle på den vis. Og det er altså vanskeligt at værdisætte rent drikkevand og fem års skolegang. Hertil kommer at de sociale processer, som bistanden støtter (eller modvirker), er mindst lige så vigtige for de langsigtede resultater som de umiddelbart målbare effekter. Udviklingsbistand er ikke bare overførsel af ressourcer efter tankpassermodellen; den påvirker konflikter og magtforhold i de samfund hvor den virker.
Problematisk analyse
Det mest problematiske ved Paldams bog (på dens egne præmisser) er dog den store analyse af 37 udvalgte projekter i ni lande på tre kontinenter. Dem har han med rejseledsagere besøgt på 4. måned. Det er frisk gjort. Faktisk synes jeg han har fået forbløffende meget ud af disse rejser. Beskrivelserne af projekterne, som udgør bogens sidste tredjedel, indeholder mange relevante iagttagelser og megen velbegrundet kritik. Jeg er selv i gang med et studium af en række danske projekter i Indien og kan nikke genkendende til en del af de problemstillinger Paldam rejser. Men når han konkluderer ud fra dette materiale går han langt videre end der er belæg for.
Lad gå med at han opstiller en nødvendigvis grov og temmelig subjektiv karakterskala for projekterne og ender på et 'karaktergennemsnit' på 2,16 (ud af 4), dvs. halvgodt. Lad gå også med at han gennemfører i mine øjne lidet meningsfyldte statistiske beregninger af standardafvigelse m.m. på delpopulationer på helt ned til 4 observationer/-projekter og med en fordeling der er langt fra normalfordelingen.
Men når Paldam ud fra fire Danida-støttede projekter, to i Kina (et vej- og et frøprojekt) og to i Thailand (et mejeri i det kongelige palads og en lille skole, igangsat af den tidligere ambassadørfrue) konkluderer at "alt lykkes bedre i det orientalske højvækstområdes dynamiske omgivelser", så er der mere tale om en forudfattet mening end om noget der er dokumenteret i materialet.
Tilsvarende når han - uden at der så godt som indgår egentlige landbrugsprojekter i de besøgte afrikanske lande - konkluderer, at "det er meget svært at få projekter i landbrugssektoren i Afrika til at lykkes". Disse eksempler leder hen til en af undersøgelsens store svagheder: de 37 udvalgte projekter er ikke særlig repræsentative for den danske udviklingsbistand, slet ikke som den ser ud i dag. Det burde Paldam efter min opfattelse have diskuteret og taget forbehold for, og det betyder i hvert fald at man skal være meget forsigtig med at bruge hans undersøgelse til at sige, hvordan den danske u-landshjælp er.
Paldam diskuterer faktisk landevalget, og det forekommer at være meget rimeligt og repræsentativt (Kina, Thailand, Bangladesh, Bhutan, Indien, Kenya, Tanzania, Zambia, Nicaragua). Men valget af projekter er mere problematisk. Det hænger sammen med udvælgelsesmetoden. Paldam har simpelt hen udvalgt de projekter, der tilfældigvis er afsluttet netop fem år før han har besøgt de pågældende lande. Det betyder selvfølgelig at undersøgelsen højst kan sige noget om, hvordan bistanden var for 5-10 år siden. Men det er i mine øjne også afgjort interessant, selv om Danida siden har ændret nogle af principperne for bistanden. Problemet er at Paldam hævder at hans undersøgelse også er dækkende for bistanden i dag, og her er de 37 projekter lidet repræ-sentative.
Tilfældigvis er ikke mindre end ti af projekterne skoleprojekter, mens der er meget få sundhedsprojekter. En betydelig del af projekterne er finansieret af den for længst afskaffede ordning med statslån og -gaver, bundet til indkøb i Danmark. Den bundne bistand er ikke en problemstilling Paldam gør meget ud af, men det er oplagt at det har haft væsentlige konsekvenser for disse projekter at de var bundet til danske leverancer.
Endvidere er en halv snes af projekterne NGO-projekter, de fleste af dem ganske små. De får i gennemsnit lidt bedre karakter end de øvrige, og det kan NGO'erne så være glade for. Men det er en kraftig overrepræsentation i forhold til sådanne projekters vægt i den samlede bistand. Jeg synes det ville være mere interessant at få undersøgt et mere repræsentativt udsnit af projekter. Det er naturligvis også ganske legitimt at gøre som Paldam har gjort; så burde han blot være langt mere forsigtig med at drage vidtgående konklusioner om den danske u-landshjælp.
Skaber debat
Det er faktisk ganske vanskeligt at vurdere effekterne af udviklingsbistanden. Den undersøgelse, jeg selv er involveret i, vil bestemt heller ikke være hævet over kritik. Den anvender en bredere - i Paldams øjne 'blødere' - for-ståelse af udviklingsprocessen, hvor der både fokuseres på folks levevilkår, på deres adgang til ressourcer og på viden og rettigheder. Jeg tror det er en mere frugtbar metode end cost benefit-analyserne og karakterskalaen.
Men Martin Paldam skal have tak for at have skrevet en bog, der er velegnet til at skabe debat.
