Kronik

Suverænitetens tid er forbi

Debat
1. november 1999

Afslutningen på den kolde krig har indledt en ny epoke i international politik, hvor menneskerettigheder er kommet i centrum. Og det truer den internationale orden

Historisk set
På FN's årsmøde har general-sekretær Kofi Annan lagt op til en omdefinering af FN-folkerettens suverænitetsbegreb. En stats suverænitet har hidtil været det helt grundlæggende fundament. Men, hvis det skal stå til Kofi Annan skal det nu ændres. I fremtiden skal hensynet til menneskerettighederne veje tungere end hensynet til et lands suverænitet.
Dette signal om, at tiden er inde til et normskifte i folkeretten, er i medierne fremlagt som nyt og epokegørende. Der er ingen tvivl om, at normskiftet kan betegnes som epokegørende, men en nyhed er det ikke. Allerede i slutningen af 1991 varslede centrale personer i det internationale samfund et skred i opfattelsen af det legitime i at blande sig i staters indre anliggender, hvis der forekom grove krænkelser af menneskerettighederne.
Den tidligere generalsekretær i FN, Javier Pérez de Cuéllar, var en af dem, da han på FN's generalforsamling i 1991 udtalte: "Der er en udbredt forståelse for, at princippet om ikke-indblandning i staters indre anliggender, ikke kan bruges som en undskyldning for grove og systematiske krænkelser af menneskerettighederne."
Cuéllars efterfølger på generalsekretærposten, Boutros-Ghali, gentog holdningen i 1992: "Den tid, hvor suveræniteten var absolut er forbi; princippet er teori, der aldrig har matchet virkeligheden."
Når suverænitetsbegrebet op gennem 90'erne har stået for skud, hænger det sammen med en holdningsændring til, hvornår det internationale samfund har legitimitet til at iværksætte en humanitær motiveret intervention. Efter den kolde krigs afslutning har det internationale samfund iværksat interventioner i Nordirak, Haiti, Somalia, Rwanda, Bosnien, Kosova og nu i Østtimor for at imødegå grove krænkelser af menneskerettighederne. En praksis, der blev anset for umulig under den kolde krig.
Hvad er baggrunden for norm-skiftet og hvilke spørgsmål stiller det til udformningen af det internationale samfunds humanitære interventionspoltik?

Legitimeringsproblematikken rummer måske det sværeste spørgsmål, som FN er blevet kronfronteret med efter den kolde krigs afslutning. Formuleret juridisk lyder spørgsmålet: Kan FN legitimere humanitær intervention med deraf følgende krænkelse af folkerettens suverænitetsprincip? Suverænitetsprincippet forstås i denne sammenhæng som en stats autoritet, baseret på andre staters og ikke statslige aktørers anerkendelse af, at staten bestemmer over forhold, der berører befolkningen, økonomien, sikkerheden, og styreformen indenfor egne grænser.
Eller formuleret realpolitisk: Er humanitær intervention udtryk for, at menneskerettigheder efter den kolde krigs afslutning kan prioriteres over suverænitetsprincippet?
I FN-pagtens kapitel 1. art. 2(4) forbydes det stater at anvende magt overfor andre stater, med mindre det sker som individuelt eller kollektivt selvforsvar. Artikel 2(7) forbyder intervention udført af FN's medlemmer på baggrund af forhold, der hører under de enkelte staters jurisdiktion.
Men anden halvdel af artiklen åbner muligheden for magtanvendelse under FN-Pagtens kapitel VII, dvs. hvis forholdene i en stat truer international fred og sikkerhed. Jurister har på baggrund af undtagelsen i artikel 2 (7) debateret, hvorvidt det er legitimt at anvende magt, hvis en stat overtræder menneskerettighederne groft, med andre ord, intervenerer af humanitære årsager.
De, der har ment, at magt i sådanne situationer ikke kunne legitimeres, har slået på, at artikel 2(4) afviser enhver ret til humanitær intervention. For det første, fordi artiklen i princippet forbyder al anvendelse af magt mod en anden stat. For det andet, fordi en ret til intervention ville åbne muligheder for misbrug.
De, der taler for at en legitimering af humanitære interventioner kan forsvares ud fra FN-Pagten, fremfører at en sådan intervention ikke forbydes af artikel 2(4), da en humanitær intervention ikke konstituerer et brud på territorial integritet eller politisk uafhængighed i den intervenerede stat.
Desuden påpeger de, at nogle interventioner kan passes ind under kapitel VII, da det kan tænkes, at grove overtrædelser af menneskerettighederne kan udgøre en trussel mod international fred og sikkerhed. I den forbindelse er kapitel VII's art. 39 særlig interessant, da den giver Sikkerhedsrådet ret til at afgøre, hvilke forhold der udgør en trussel mod fred.
To positioner står således overfor hinanden: De, der prioriterer suveræniteten øverst og dermed er imod legitimering af interven-tion, og de, der prioriterer menneskerettighederne øverst og dermed er for legitimering af humanitær intervention.

Normskiftet i den internationale orden som beskrevet i apropos, har gjort det muligt at intervenere en stat, som overtræder menneskerettighederne groft. Det har i praksis fjernet suverænitetsprincippets absolutte autoritet, og kan derfor ses som en trussel mod det internationale samfunds grundlæggende orden. Fordi staternes lovfæstede uafhængighed netop er det konstituerende element i det internationale samfunds orden. Truslen forstærkes, da der i det internationale samfund ikke er enighed om, hvornår grove krænkelser af menneskerettighederne er grove nok til at berettige en intervention, og fordi det ofte er andre politiske hensyn der influerer på beslutningen om at intervenere.
Uden konsensus omkring, hvad der skal udløse en beslutning om intervention, er normskiftet mod en mere humanitær international orden tilbøjelig til at splitte staterne i det internationale samfund frem for at samle dem. Det er ikke muligt at fastholde en international orden, der bygger på princippet om staternes lige ret til uafhængighed, når international praksis legitimerer intervention ud fra retsmotiver, der ikke er generel enighed om. Resultatet er, at det international samfund tøver længe, før beslutningen om en humanitær intervention træffes, som regel med store humanitære tragedier til følge.

Årsagerne til det internationale samfunds tøven skal i høj grad findes i de problemer, normskiftet har skabt i den internationale orden. Et af de mest fremtrædende problemer er risikoen for, at interventionsstater mister egne borgere i bestræbelserne på at løse en konflikt, der ikke vedrører den nationale sikkerhed. I samtlige humanitære interventioner har det været en politisk betingelse, at chancerne for et lavt tabstal skulle være gode, før beslutningen om en humanitær intervention kunne træffes.
Sådanne garantier er svære at give, og derfor har politikerne tøvet med at tage beslutningen om iværksættelse af humanitære interventioner. Interventionsstaternes tøven er umiddelbar forståelig. På den anden side, kan det ikke fornægtes, at det internationale samfund, ikke mindst fra mediernes side, har været udsat for en massiv kritik, for kollektiv handlingslammelse. Kritikken har især været tydelig i forbindelse med folkemordet i Rwanda i 1994 og krigen Eks-Jugoslavien, men også FN's og det internationale samfunds tøven overfor de grove menneskerettighedskrænkelser på Østtimor, har været udsat for stor kritik. International enighed om legitimeringen af humanitære interventioner, med den tabsrisiko de nu måtte have synes ikke at ligge lige om hjørnet.

I erkendelse heraf har FN nu i en snes år peget på en praktisk måde at løse problemet på: En verdenshær bestående af frivillige, der er villige til at risikere eget liv; rekutteret, lønnet og kommanderet af FN. Således ville de enkelte stater ikke stå med risikoen for at miste egne borger. Men en sådan løsning, ville fjerne meget af den legitimitet, nationalstaterne i dag giver deres høje militærbudgetter: Behovet for fredsskabelse.

Dan Ersted Møller er cand.mag. i historie og religionsvidenskab, lærer på Interkulturelt Center i Århus

APROPOS
Statens suverænitet eller menneskerettigheder
De to positioner er udtryk for en dybere modsætning i international ret mellem, hvorvidt menneskerettigheder hører ind under en stats "indre anliggender", eller om det internationale samfund kan legitimere en indgriben, hvis menneskerettighederne overtrædes groft.
Artikel 2(4) blev af FN-Pagtens fædre formuleret på basis af den opfattelse, at indenrigspolitik, økonomi og sociale strukturer, herunder også menneskerettigheder hørte under en stats indre anliggender. I praksis er menneskerettighederne af stater blevet betragtet som indre anliggender. Imidlertid er der en række menneskerettighedsbestemmelser i FN-Pagten, deklarationer og konventioner. Disse dokumenter forpligter stater til at beskytte deres befolkninger mod menneskerettighedskrænkelser. Dette faktum signalerer, at menneskerettigheder ikke helt så enkelt kan betegnes som hørende under en stats indre anliggender.
Under den kolde krig har det internationale samfund i praksis entydigt anset menneskerettigheder som hørende ind under den enkelte stats "indre anliggender", hvormed det blev anset som illegitimt at intervenere af humanitære årsager. Som følge heraf indsatte FN kun styrker i en stat for at imødegå humanitære krænkelser, hvis staten var indforstået med det. FN's praksis skyldtes først og fremmest, at de to supermagter blokerede for FN's fredsskabende aktiviteter. Ingen af de to blokke ville risikere, at det internationale samfund blandede sig i deres patron-staters indre anliggender.
Først med tøbruddet mellem supermagterne fra slutningen af 1987 viste det sig, at tiden var blevet moden til at sætte humanitære interventioner på dagsordenen. Afslutningen på den kolde krig blev således startskuddet til et normskifte i det internationale samfunds holdning til fredsskabelse.dem

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her