Kronik

Hjælp til de fattigste

Debat
13. april 2000

Den meste danske udviklingsbistand har kun effekt i et nært samarbejde med andre donorer og modtagerlandet selv - her Egypten

Økonomi & Politik
Dansk u-landsbistand er for dyr, for ineffektiv eller kommer ikke de fattigste til gavn er kritikpunkter, der høres med mellemrum.
Også i Information den 25.-26. marts bragtes en artikel under overskriften "Dansk ulandsbistand svigter de allerfattigste". Artiklen beskrev en ny evaluering af dansk bistand, denne gang vedrørende fattigdomsorienteringen i bistanden til Egypten.
I artiklen citeres lederen af evalueringen, Poul Buch-Hansen, (nok vores allermest erfarne og kompetente ekspert på området), bl.a. for at sige, "at bistanden til Egypten ikke er så fattigdomsorienteret, som den burde være". Blandt de projekter i Egypten, som "direkte" er rettet mod de fattiges levevilkår, er et vand- og sanitetsprojekt i Efdu i det sydlige Egypten.
Efdu dækker en befolkning på 60-70.000 mennesker, dog ikke alle fattige eller meget fattige. Ifølge evalueringen har projektet, hvortil er anvendt kr. 222 mill., ikke været nogen stor succes. Blandt andet kritiseres det for "ekstremt" høje etableringsudgifter pr. indbygger.

Denne kritik af dårligt tilpassede og alt for høje udgifter per indbygger i danske projekter, fattigdoms- eller ikke fattigdomsorienterede, er jo hørt før. Fænomenet er ikke specielt dansk, men gælder formentlig for størstedelen af udenlandsk finansierede udviklingsprojekter, som har været gennemført eller søgt gennemført i fattige lande gennem alle årene. Dette er naturligvis en alvorlig, for ikke at sige fatal kritik af store dele af den vestlige verdens fortidige udviklingsbistand, fatal især fordi, hvis pengene var blevet anvendt anderledes, kunne de måske have gavnet mange flere fattige mennesker i de berørte lande.
Heldigvis er der noget, der tyder på, at man i flere af den vestlige verdens bistandsorganer, inklusive den danske, efterhånden har lært af fortidens dårlige erfaringer med den såkaldte projektbistand. Blandt andet har man kunnet drage to basale konklusioner, som i dag nærmest må betragtes som konventionel, og de fleste steder efterhånden også officiel, visdom.

Den første af disse konklusioner er, at hvis man som donor ønsker at se varige virkninger for de fattige af sin bistand, så bør man koncentrere bistanden til et samarbejde med ulandsregeringer, som har en er-klæret og demonstreret vilje til at lade fattigdomsbekæmpelse gennemsyre deres udviklingspolitik.
Hvordan man konstaterer, om det er tilfældet, (og ikke bare er retorik, som de fleste regeringer i verden, inklusive i vores del af den, mestrer), ja det er en anden og ikke så simpel affære, som vi ikke behøver at komme ind på her. Det er imidlertid klart, at en fattigdomsorienteret bistand, som søges gennemført sammen med ulandsregeringer, som ikke har viljen og ikke kan demonstrere en helhjertet fattigdomsorientering, på forhånd har ringe udsigter til at lykkes. Undtagelsen kan være lande, hvor der er udsigter til regimeændringer i en overskuelig fremtid, selv om fremtiden som bekendt er vanskelig at spå om.

Uden i øvrigt at ville kommentere på, om og med hvor stor vægt fattigdomshensynet præcist indgik, da den daværende danske regering foreslog Egypten som fast samarbejdsland, er det jo i hvert fald ikke nogen statshemmelighed, at det var helt andre hensyn, der var bestemmende for dette danske landevalg i begyndelsen af 90'erne. Så meget desto mere var der behov for at støtte et egentligt 'dansk' såkaldt fattigdomsprojekt, i vand - og sanitetssektoren. Entusiasmen var fra starten ikke overvældende hos de egyptiske myndigheder.

Den anden vigtige konklu-
sion, der har kunnet drages af fortidens i overvejende grad fejlslagne projektkoncept er, at hvis ikke bistanden effektivt kan indpasses i modtagerlandets egne planer og budgetter, men i stedet søges praktiseret som donorenklaver, med egen udenlandsk ledelse, egne budgetter, regnskaber, revision, forundersøgelser, evalueringer o.s.v.., og med modtagerlandets myndigheder som statister, eller i mindre biroller, så er de positive virkninger af bistanden stort set forsvundet som dug for solen få år efter projektindsatsen er afsluttet. Og det var vel ikke det, som var hensigten med det, som ambitiøst betegnes som udviklingsbistand.

De ovennævnte konklusioner, baseret på fortidens erfaringer, er de vigtigste som baggrund for, at flere donorregeringer og internationale bistandsorganer i løbet af første halvdel af 90'erne besluttede gradvist at sadle om til sektorprogramstøtte. En nærmere beskrivelse af, hvad det går ud på, er givet i bl.a. de senere års årsberetninger fra det danske udenrigsministerium om udviklingsbistanden.
Hvis man ved læsning heraf skulle komme for skade at få det indtryk, at overgangen til sektor-støtte ikke er uden meget store tilpasningsproblemer af forskellig art, så er det forkert. Vi vil i de kommende års evalueringer af sektorstøtten utvivlsomt komme til at høre meget herom, bl.a. om, at ulandenes regeringer og såkaldt svage administrationer har svært ved at leve op til de krav, som samarbejdet om sektorstøtten stiller til dem.
Formentlig vil vi dog også høre om svaghederne i bistandsorganernes håndtering, om deres mis-tillid, delvist begrundet eller ubegrundet, til modtagerapparaternes formåen, m.m. Sidst men ikke mindst vil vi givetvis få at høre om vanskelighederne ved at skabe et effektivt samarbejde mellem donorerne. Ikke sjældent vil der være 20-30 donorer i en given sektor i et hvilket som helst modtagerland, af hvilke de 7-8 størstes adfærd er af afgørende betydning for samarbejdets forløb. At harmonisere deres indsatser, og helst i overensstemmelse med retningslinier udstukket af modtagerlandets myndigheder erfaringsmæssigt en meget svær sag.
I øvrigt vil fremkomsten af evalueringsrapporter vedrørende fremtidens mange sektorstøtteprogrammer i sig selv afsløre, hvor effektivt donorernes såvel indbyrdes samarbejde som deres samarbejde med modtagerlandets myndigheder er, og om det vil være modtagerlandets myndigheder, som står for sådanne evalueringer, selv om de bl. a. udføres af formentlig velkvalificerede eksperter, udpeget af involverede donorer.
Hvis fremtidige evalueringer af sektorsamarbejdet ensidigt bliver udført på initiativ og ansvar af donorerne, eller, endnu værre, af alle eller flere af donorerne hver for sig , sådan som det plejer at ske, vil det være et sikkert tegn på, at sektorbistanden er løbet af sporet, eller snarere, at den reelt aldrig er kommet op på sporet.
I den ovennævnte artikel i Information sluttes der med at citere lederen af Egypten evalueringen for at hævde, at "den rigide opdeling i sektorer giver en stor risiko for, at man ser for snævert på den enkelte sektor og for lidt på de tværgående hensyn".
Hertil er at bemærke, at opdelingen i sektorer typisk ikke er eller burde være mere rigid i u-landene, end når vi opdeler vore udviklingsprogrammer i Danmark i forskellige ministerier, og vel ikke drømmer om at lave om på det af hensyn til de specielt i ulandssammenhæng meget omtalte tværgående hensyn, f.eks. ligestillingshensynet (der i ulandssammenhæng bliver til noget, man omtaler som kvindeaspektet).

Hvorfor skulle det ikke være muligt i f.eks. et program til udvikling af folkeskolerne i et samarbejdsland for donorerne at aftale med planmyndighederne dér, at der af det fælles finansierede sektorministerielle budget skal gives subsidier til fremme af pigers skolegang (Især i samarbejdslandene i Sydasien står det skralt til med pigers skolegang)?
Eller i et sundhedsprogram at aftale fremme af en rimelig dækning med rimeligt fungerende sundhedscentre i mindre tæt befolkede egne, hvor en stor del af "de allerfattigste" typisk befinder sig?
Mere kompliceret er naturligvis spørgsmålet om de tværgående hensyn i trafiksektoren. For ikke så længe siden var et af vore største hjemlige konsulentfirmaer sendt til Uganda for at vurdere fattigdomseffekter af dansk bistand. Konsulentholdet påtalte i deres rapport, at der fra dansk side blev ydet dansk støtte til sikkerhedsudstyr i den lufthavn, de selv kom ind og ud af, uden at man havde kunnet konstatere nogen sandsynlig virkning af støtten på fattigdommen.

Vi bør ikke forfalde til urealistiske forestillinger om den isolerede påvirkningskraft af dansk bistand og såkaldt u-landsekspertise. I intet samarbejdsland udgør dansk bistand så meget som 10 procent af den samlede bistand til landet. Den meste danske bistand, såvel som den meste anden egentlige udviklingsbistand til landet, har kun udsigt til udviklingseffekter, hvis den ydes i et nært og integreret samarbejde med andre donorer og modtagerlandet selv, og som en integreret del af modtagerlandets egne udviklingsprogrammer.

Ole Mølgård Andersen er fhv. kommitteret (udviklingsøkonomi) i Udenrigsministeriet.

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her