Kronik

Sig mig, hvem du handler med

Debat
23. november 2000

Nye frihandelsaftaler hører til dagens orden og væver verden sammen i et kompliceret handelspolitisk netværk

Økonomi & Politik
Det internationale handelssamarbejde undergår voldsomme forandringer disse år. Verdenshandels-organisationen WTO vokser konstant og er med sine nu knap 140 medlems-lande godt på vej til at leve op til sit navn. Samtidig er det seks år siden, at den sidste globale runde af frihandels-forhandlinger, Uruguay-runden, blev afsluttet og udsigterne til, at WTO kan få igangsat en ny runde, er dårlige. Sideløbende hermed – nogen vil sige som en reaktion herpå – er der sket en eksplosiv vækst i antallet af bilaterale, regionale og inter-kontinentale handelsaftaler og samarbejdsfora. Eksempler er handelssamarbejdet inden for APEC, det nye samarbejde mellem EU og en række asiatiske lande inden for ASEM, MERCOSUR-samarbejdet i Sydamerika eller de handelsaftaler, som Japan som noget nyt er ved at forhandle med bl.a. Sydko-rea og Singapore.
Hvad denne tendens i interna-tional handelspolitik kommer til at betyde for det multilaterale handelssystem og for verdenshandelsorganisationen WTO, kan ingen sige med sikkerhed. Men det er en udvikling, vi også i Danmark er nødt til at forholde os til.

Udbredelsen af regionale handelsaftaler sker hovedsageligt i form af enten
toldunioner eller frihandelsaftaler. Et af de bedste eksempler på en toldunion er EU, hvor medlems-landene med etableringen af det indre marked kan handle frit indbyrdes og har fælles toldregler over for omverdenen. Frihandelsaftaler er mindre bindende arrangementer, hvor man indbyrdes handler frit, men hvor de enkelte medlemmer selv fastsætter toldniveauet i forhold til omverdenen. Et godt eksempel på en frihandelsaftale er den nordamerikanske frihandelsaftale NAFTA, der blev etableret i 1994 og omfatter USA, Canada og Mexico.
Etableringen af regionale frihandelsaftaler er ikke uden problemer for det internationale handelssystem. Årsagen er, at enhver frihandelsaftale mellem to eller flere WTO-medlemmer pr. definition er i strid med det frihandels-politiske grundprincip, der kaldes mestbegunstigelses-princippet. Mestbegunstigelse, eller MFN (Most Favoured Nation) som det i WTO-jargonen kaldes, betyder, at såfremt et land giver en handelsindrømmelse til ét WTO-medlem (f.eks. nedsættelse af en toldsats), skal denne også gælde for alle andre medlemmer af WTO. Dette er selvsagt ikke tilfældet med regionale handelsaftaler, eftersom disse netop indgås for at favorisere én eller flere bestemte handelspartnere. En af konsekvenserne af udbredelsen af regionale frihandelsaftaler er derfor, at handel på basis af mestbegunstigelsesprincippet er på vej til at blive undtagelsen frem for reglen.

De lande, der umiddelbart efter Anden Verdenskrig indgik GATT-aftalen (General Agreement on Tariff and Trade – Den Almindelige Overenskomst om Told og Udenrigshandel), anså regionale frihandelsaftaler som positive skridt på vejen mod global frihandel.
I GATT’s artikel 24 blev det derfor slået fast, at det er tilladt at etablere regionale frihandelsaftaler, såfremt det ikke medfører en restriktion af handelen over for tredjelande, og såfremt aftalen dækker praktisk talt hele handelen mellem medlemslandene. Dette gælder fortsat i WTO, men undtagelserne er udskældte, fordi artiklen – måske bevidst – er uklart formuleret (»praktisk talt hele handelen«) og derfor ikke i praksis har kunnet anvendes som målestok for, om regionale frihandelsaftaler overholdt GATT eller ej. Det er endnu aldrig forekommet, at en frihandelsaftale er blevet underkendt hverken i GATT eller ved WTO’s tvistbilæggelsessystem.
I erkendelse af problemerne med det stigende antal regionale handelsaftaler besluttede WTO i 1996 at etablere et forum til drøftelse af udviklingen. Det blev til Komitéen for Regionale Handelsaftaler (Committee on Regional Trade Agreements), der analyserer de enkelte regionale aftaler og drøfter konsekvenserne for det multilaterale handelssystem.

Komitéen har for nyligt lavet en tankevækkende kortlægning af udbredelsen af regionale handels-aftaler. Den viser, at verdenshandelen er spundet ind i et netværk af ikke mindre end 172 regionale frihandelsaftaler, og at yderligere 68 aftaler er under udarbejdelse. Ud af disse i alt 240 aftaler er langt den overvejende del af dem frihandelsaftaler (215), mens 25 er af en mere bindende karakter i form af toldunioner. Historisk set har regionale frihandelsaftaler været mest udbredt i Euro-Middelhavsregionen. Studiet viser imidlertid, at der for tiden er næsten lige så mange aftaler under udarbejdelse inden for de to amerikanske kontinenter, og at der er stigende aktivitet i Asien og Stillehavsregionen.
Den mest bemærkelsesværdige udvikling, der forudses at slå igennem i de nærmeste år, er dog fremkomsten af en ny kategori af regionale frihandelsaftaler, hvor parterne i sig selv er regionale organisationer. Som eksempel kan nævnes en frihandelsaftale indgået mellem EU og MERCOSUR (med deltagelse af Argentina, Brasilien, Paraguay og Uruguay).
For at vurdere i hvilket omfang udbredelsen af regionale handelsaftaler underminerer eller understøtter det multilaterale handelssystem, som det er forankret i WTO, må man prøve at sammenstille og vurdere de forskellige fordele og ulemper.

Hovedanken mod bilaterale og regionale frihandelsaftaler er som nævnt, at de bryder med mestbegunstigelsesprincippet. De gør det altså fordelagtigt for lande inden for aftalen at handle sammen på bekostning af handel med lande, der står uden for aftalen. Dét uanset, at landene uden for aftalen ellers måtte være bedre til at producere en bestemt vare og derfor ville være den naturlige partner at handle med. Der er altså en risiko for, at bilaterale og regionale frihandelsaftaler forvrider handelen med mindre frihandel til følge.
Hertil indvendes typisk, at udbredelsen af regionale frihandelsaftaler faktisk er ensbetydende med, at frihandelen i verden vokser. Udover, at den samlede vækst i samhandelen oftest mere end opvejer en eventuel forvridning af handelsstrømmene, så skaber regionale frihandelsaftaler mulighed for, at visse lande kan liberalisere yderligere og i sidste ende skabe en selvforstærkende proces, der trækker i retning af et mere åbent, globalt handelssystem.
Især i lyset af vanskelighederne med at indlede en ny global frihandelsrunde i WTO kan det tages som et positivt tegn, at der bliver indgået flere og flere bilaterale og inter-regionale aftaler med et betydeligt frihandelsindhold. EU’s aftaler med Sydafrika og Mexico er eksempler herpå. Ikke mindst i økonomisk marginaliserede regioner (f.eks. Centralasien eller Afrika syd for Sahara) kan regionale initiativer til frihandel være et væsentligt bidrag til den integration i verdensøkonomien, der er nødvendig for at trække disse lande ud af fattigdommen.

I diskussionen af forholdet mellem bilaterale/regionale og globale aftaler har det været fremført, at eftersom det multilaterale handelssystem har vanskeligt ved at følge med ændringerne i det internationale handelsmønster i en globaliseret verden (f.eks. den eksplosionsagtige udbredelse af e-handel), fremstår regionale aftaler som et alternativt redskab til fremme af frihandelsinteresser. Det burde desuden være muligt på regionalt niveau at håndtere specifikke tekniske emner (f.eks. tolddeklarering, gensidig anerkendelse og produktstandarder), der kun vanskeligt kan
diskuteres i detaljer i større fora. Der er med andre ord tale om, at man kan udnytte en mulighed for frihandel på regionalt niveau, som det ville være vanskeligt at opnå på globalt plan.
Mod dette taler imidlertid, at regionale aftaler ofte støder ind i fuldstændigt de samme interesse-modsætninger som globale aftaler. Der er ikke mange eksempler på, at regionale aftaler har medført betydelige liberaliseringer inden for traditionelt følsomme områder (f.eks. landbrug og tekstiler) eller har omfattet ’nye’ emner som miljøstandarder og arbejdstagerrettigheder. Mulighederne er der, men de er svære at realisere – også på regionalt og bilateralt plan.

Endelig har det været fremhævet som et konkret problem, at det er meget omkostningsfuldt for små og ressourcesvage lande at forhandle mange individuelle aftaler. Det giver mindre overskud til – og interesse i – at engagere sig i de globale forhandlinger. Spørgsmålet er imidlertid, om disse lande – hvoraf mange end ikke har råd til at være repræsenteret permanent ved WTO i Genève – under nogen omstændigheder reelt er i stand til at deltage i de ofte teknisk komplicerede forhandlinger i WTO. Såvel det enkelte ressourcesvage land som WTO som helhed er formentligt bedre tjent ved, at mindre lande går sammen i regionale grupper og dér taler med én stemme. Den forenkling af arbejdsgangen i WTO, det bidrager til, højner i sig selv mulighederne for at bringe forhandlingerne i WTO ud af dødvandet og få indledt en ny frihandelsrunde. Vi skal dog fortsat holde fast i, at det er nødvendigt at give udviklingslandene teknisk bistand, så de bliver i stand til bedre at deltage i WTO-arbejdet.
Problemet for udviklingslandene er, at regionale aftaler mellem disse lande som regel ikke vil dække en særlig stor del af deres samlede handel. Derfor risikerer den øgede regionalisering at sætte udviklingslandene yderligere tilbage i den internationale handelspolitik. Dette skaber behov for, at der etableres klare regler for indgåelse af regionale aftaler. Men allervigtigst er det, at udviklingslandene viser sig mere positive vedrørende igangsættelsen af en ny bred runde af internationale frihandelsforhandlinger i WTO, så drøftelserne herom snarest kan komme i gang.

Også antallet og omfanget af regionale frihandelsaftaler gør, at der er et stigende behov for, at regionale frihandelsaftaler efterlever nogle grundlæggende principper, der sikrer, at de ikke trækker det multilaterale system fra hinanden. Den mest konsekvente løsning ville være, hvis enhver bilateral og regional frihandelsaftale skulle indeholde en tidsfrist, inden for hvilken alle handelsindrømmelser (toldsatser, kvoter m.m.) skulle udstrækkes til at omfatte alle WTO-medlemmer ifølge MFN-principperne. Mere realistisk er det imidlertid nok at arbejde for at forbedre GATT’s artikel 24 om vilkårene for indgåelse af aftaler og toldunioner ved at gøre dens anvendelse mere præcis, gennemsigtig og forudsigelig.
Udbredelsen af bilaterale, regionale og inter-regionale frihandelsaftaler væver verdens lande og kontinenter sammen i et kompliceret handelspolitisk netværk. Det er ikke et forbigående fænomen. Lige så lidt som det er en udvikling, der fjerner behovet for et fortsat multilateralt handels-samarbejde i WTO.
Danmark er afhængig af det multilaterale handelssamarbejde. Derfor har vi også en interesse i, at forholdet mellem bilaterale, regionale og inter-regionale frihandelsaftaler på den ene side og multilaterale frihandelsaftaler på den anden side gøres så klart som muligt. Som i mange andre sammenhænge har små lande som Danmark mest at vinde ved, at internationale regler er enkle og gennemskuelige – og at de overholdes.

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her