Kronik

Parlamentarismen i Danmark

I morgen fejres 100-året for parlamen-tarismens indførelse i Danmark. Den 24. juli 1901 dannedes efter næsten 30 års hårdnakket forfatningskamp endelig en Venstre-regering, som ikke havde Folketingets flertal imod sig. Hvad var det egentlig for en sejr?
23. juli 2001

Historisk set
Kampen havde drejet sig om, hvem der havde ret til at danne regering. I ialt ni europæiske lande førtes i samme periode samme kamp om, hvorvidt monarken eller parlamentet skulle udpege regeringen. I otte lande sejrede parlamentet – kun i Tyskland trak konservatismen det lange strå – men intet sted var kampen så langvarig og hårdnakket som i Danmark.
I 1872 fik Venstre flertal i Folketinget. I 1873 krævede Venstre positiv parlamentarisme. De konservative sluttede sig som svar herpå tættere sammen i ’Højre’ i 1875. Højre bestod af elitært tænkende mennesker. De mente at samfundet skulle styres af (ud)dannede og besiddende mænd. Denne opfattelse var slagkraftigt blevet formuleret i 1861 af den nationalliberale Orla Lehmann: »Det er de begavede, de dannede og de formuende, som i ethvert civiliseret samfund have overvægten i de offentlige anliggenders bestyrelse«. Hvor ville det hele dog ikke ende, hvis gemene bønder skulle være ministre!«
Ideologisk holdt Højre i høj grad fast i enevældens ideal om staten som saglig, hævet over politiserende særinteresser. Men det modsigelsesfulde ved denne ideologi midt under en dyb partistrid fremgik af, at Højre skar i sit eget idégrundlag som neutral og saglig, ved at tolere, og opmuntre til højrepolitisering blandt embedsmænd og dommere, der var vendt mod de politiske modstandere. Til gengæld tolererede man ikke, hvis de viste sympatier for Venstre.
I den såkaldte provisorietid (1885-94) regerede Højre-regeringen ved hjælp af såkaldte provisoriske love uden om Folketingets godkendelse. Grundloven udelukkede ikke helt provisoriske love, men det var dog ikke forudsat at denne mulighed skulle bruges så massivt af regeringen. Højesteret og tidens mest fremtrædende universitetsjurister fremstod i Venstres øjne som villige støtter af regeringen i, hvad der for Venstre så ud som et groft misbrug af Grundloven.
Set fra kongens og ministrenes side repræsenterede ministrene dog ikke et parti. Højre var iøvrigt heller ikke en entydig størrelse med en fasttømret organisation. Ministrene udgik ikke fra folkerepræsentationen. De følte sig som kongens ministre. Og i det udnævnelsesbrev som dengang blev benyttet, var der stærke efterklange af enevælde. Ifølge dette krævedes af en minister at han skulle »være os som sin rette arvekonge og herre tro og lydig, holde rigets grundlov og med troskab og nidkærhed opfylde de pligter, som de ham allernådigst betroede embeder pålægger ham...«
Venstres synspunkt var imidlertid, at Folketinget som det kammer hvor lovforslagene blev behandlet først, skulle kontrollere regeringsdannelsen.
Højre blev mindre og mindre og efter 1894 blev regeringerne stadigt svagere overfor Folketinget. Til sidst blev selv den gamle konge overbevist om at det ikke nyttede at holde Venstre væk fra regeringstaburetterne. Det betød dog ikke at kongen principielt havde accepteret parlamentarismen. Med et moderne udtryk var regeringsdannelsen i 1901 nok mest et ’forsøg’. Kongen undlod heller ikke i 1901 at øve indflydelse på ministerlisten. Således blev Venstres førstemand, den ulærde degn I. C. Christensen, ikke statsminister før 1905. I stedet fungerede juraprofessoren Deuntzer som formel leder. Han var mere acceptabel for kongen. Ovenikøbet skal Deuntzer først have forsikret majestæten at han kun var venstre-mand »i nogen grad«. Og selv om det var »gårdmandsklassens regering« bestod den mest af københavnere.
Danmark fik den negative parlamentarisme og ikke den positive parlamentarisme Venstre oprindeligt havde kæmpet for. Negativ parlamentarisme indebærer at regeringen ikke må have et flertal i parlamentet imod sig. Positiv parlamentarisme indebærer noget mere, nemlig at parlamentsflertallet ved en afstemning godkender regeringen således at der med sikkerhed er et flertal bag regeringen.
Forskellen mellem negativ og positiv parlamentarisme skal ikke undervurderes. Negativ parlamentarisme gør det lettere og hurtigere at danne regering, men giver på den anden side let svagere regeringer. Og relativt svage regeringer har netop karakteriseret Danmark – vi har stadigt oftere fået mindretalsregeringer som samtidig var koalitionsregeringer med indre modsætninger. Svage er de ofte i forhold til både Folketing, organisationer og embedsmænd. Samtidig giver negativ parlamentarisme ikke anledning til at regeringen lægger et program frem til Folketingets godkendelse. Derfor kan danske regeringer agere mere ubundent og fleksibelt for at overleve. Kursen og de politiske varedeklarationer står til gengæld ofte ret uklar for regeringspartiernes medlemmer, vælgerne og offentligheden.
Negativ parlamentarisme giver heller ikke anledning til en omfattende drøftelse af navnene på ministerlisten – hvorfor vi efterhånden har set en del tiltrædende ministre som frimodigt vedgår, at de ikke har megen forhåndsviden om det, de tilfældigvis skal til at forvalte. Under positiv parlamentarisme ville de derimod have incitament til at overbevise Folketinget om deres kompetence. Især hvis de skulle godkendes en for en, på samme måde som f.eks. EU-kommissærerne skal godkendes af EU-Parlamentet. Chancen for at de havde andet end overfladisk viden om, og nogle klarere politiske mål for, deres område, ville formentlig øges.

Endnu i 1901 var der måde med demokratiet. Da hverken kvinder eller børn havde valgret til Rigsdagen før 1915 var det endnu kun 18 procent af den samlede befolkning, som havde valgret.
Gennembruddet i 1901 muliggjorde dog, at Danmark i 1915 fik en grundlov der gav de fleste voksne danskere – herunder kvinderne og tjenestefolk – stemmeret. 1915-grundloven umuliggjorde også anvendelsen af provisoriske finanslove. Først i 1915 kan Danmark med rimelighed kaldes demokratisk.
Parlamentarismen blev ikke fastslået ved grundlovsændringen i 1915. Den blev heller ikke anerkendt endeligt af kongemagten før november 1940, hvor Christian X. gav statsminister Stauning en mundtlig håndfæstning på det parlamentariske princip. Den 29. november 1940 bekræftede Rigsdagens demokratiske partier det parlamentariske princip som retssædvane. Det skete på baggrund af at en kreds af højre-orienterede erhvervsfolk uden nærmere relation til nogen folketingsgruppe, den såkaldte Højgaard-kreds, den 14. november havde anmodet kongen om at foranledige et regeringsskifte som skulle gøre kongens fætter, Prins Axel, til statsminister. Højgaard-kredsen var gennemsyret af mistillid til de valgte politikere. Man henviste til at parlamentarismen ikke var grundlovssikret.
Parlamentarismen stod således længe ubefæstet, og derfor var politikerne i virkeligheden også længe i tvivl om man kunne anse parlamentarismen for fastslået. Tvivlen ramte ikke alene de elitære højrefolk, som inderligt gerne så forholdene tilbagerullet til tiden før 1901, usikkerheden nagede også princippets tilhængere.

Venstrereformlederen, I. C. Christensen, der i årene efter systemskiftet stod som landets mest indflydelsesrige politiker, var ikke mere principfast end at han, da det f.eks. i 1910 passede i hans kram, henviste til at Grundloven fortsat sagde at kongen selv udpegede sine ministre. I 1908 var I. C. Christensen i forbindelse med justitsminister Albertis bedrageriskandale, af kongen blevet presset til at træde tilbage som regeringsleder, uden at der var konstateret et flertal i Folketinget mod regeringen. Og politikerne lyttede i nogen grad ved regeringsdannelsen i 1913 til kongens ønsker. Ikke alene om hvem der skulle være ministre, men også når det drejede sig om regeringens politik. I 1920 kom det til åben konflikt mellem kongen og de parlamentariske partier. Kongen lod sig af nationalistiske, højreorienterede kredse forlede til at afskedige den radikale regering, men gav op over for en trussel om generalstrejke. Kongen afskedigede efter få dage igen den indsatte regering uden parlamentarisk grundlag, og der blev udskrevet valg på basis af en ny valglov. Men endnu så sent som i sommeren 1940 bøjede statsminister Stauning sig for visse af kongens krav til ministerlisten. At Christian X. ikke endnu anerkendte parlamentarismen kan også ses af, at han fortsat hentede råd om regeringsdannelserne fra privatpersoner – som regel i erhvervslivet – helt uden et parlamentarisk ansvar.
Professor dr. jur. Poul Andersen afgav efter besættelsen et responsum hvor han konkluderer at parlamentarismen kun var »en almindelig fulgt regeringsskik«, men endnu ikke en forfatningsforpligtende retssædvane. Men i 1949 hævdede Sven Clausen, at en sammenholdning af paragrafferne 19, 25, 46, 47 og 48 i Grundloven af 1915 (med ændringer af 10. september 1920), reelt havde fastslået parlamentarismen. Heller ikke professorerne Knud Berlin og Alf Ross var helt enige med Poul Andersen. Blandt nutidens retslærde er der antageligt mest opslutning om Poul Andersens synspunkt.
På den anden side havde man jo ofte optrådt som om parlamentarismen var indført. F.eks. da regeringen i 1909 trådte tilbage efter et mistillidsvotum. Man levede således i forfatningsmæssig tvetydighed.
Parlamentarismen blev først endeligt fastslået i Grundloven af 1953. Det er dog hævdet, at man endnu i Frederik IX’s regeringstid lagde vægt på, at forsvarsministeren var en person, som kongen kunne lide, fordi forsvaret altid er blevet opfattet som særlig nærtstående for monarken.
Parlamentarismens usikkerhed efter 1901 stillede regeringerne svagt over for embedsmændene. Ministrene havde ofte langt mere parlamentarisk erfaring end deres forgængere før 1901, men deres beskedne viden om administration førte til, at det nye århundredes ministre blev meget afhængige af deres mere vidende ret konservative embedsmænd.
Venstre kunne aldrig have rekrutteret tilstrækkeligt med venstre-folk der også kunne administrere. Venstres ministre overlod det meste af den personalemæssige og organisatoriske ledelse til departementscheferne, og blandede sig så lidt som muligt i de ømtålelige avancementsspørgsmål. Embedsmændene arbejdede overvejende loyalt for dem, men ydede ikke politisk-taktisk rådgivning. De definerede sig som statens – ikke ministerens – embedsmænd, og opretholdt en neutral attitude udadtil, og indadtil forblev de reaktive. Det danske embedsmandskorps har senere ret effektivt modstået pres fra de ret svage regeringer for at få flere partipolitiske elementer ind i forvaltningsapparatet. Det modstod også længe krav om at embedsmændene arbejdede fuldtids. I realiteten var ansættelse i centraladministrationen halvdagsarbejde, som kunne forenes med et omfattende bijobberi helt frem til omrking 1960.
Det nye århundredes politikere magtede ikke at virkeliggøre de demokrati-ønsker deres partier havde haft til forvaltningen i 1800-tallet. De folkelige politikere havde lovet at ændre kancellistilen, så borgerne lettere kunne forstå forvaltningens breve – det kom der nu ikke noget ud af. Man generede heller ikke embedsmændene ved at forringe deres pensionsforhold eller gøre det lettere at fyre dem – trods det at Venstre tidligere havde ytret ønsker herom. Man rokkede trods grundtvigianisme ikke ved det næsten fuldstændige monopol på embeder som juristerne havde. Økonomerne fik først senere for alvor adgang til embeder på lige fod med jurister, men fortsat hersker der en Berlin-mur mellem akademisk og ikke-akademisk arbejdskraft i staten. Man fik ikke ændret revisionssystemet før i 1920’erne – revisionen hvilede fortsat i vid udstrækning på at myndighederne reviderede sig selv.

Det varede længe før alle embedsmænd forstod at kongemagten var på vej ud, f.eks. appellerede Sundhedskollegiet – forgæves – til kongen fordi det var utilfreds med justitsminister Alberti. Senere kom klager over at parlamentarismen havde medført lovgivning præget af »særinteresser« og »dårlig kvalitet«. Disse klager kom fra embedsmænd der med rødder i enevældens tankegang hævdede at de selv repræsenterede almenvellet – i modsætning til ministrene der repræsenterede særinteresser. Denne opfattelse blev videreført af en række nazistiske småpartier, af konservative kredse og af partiet Dansk Samling i 1930’erne. Endnu i 1944 lamenterede juraprofessor Vinding Kruse over parlamentarismens skadevirkninger, og fremlagde planer til et elitært, korporativt ekspertstyre med et stærkt indslag af teknokrati. Kritikken af det parlamentariske demokrati forstummede først næsten fuldstændigt da nazismen var besejret.
Folkestyret og udenrigspolitik har ofte været svære størrelser at forene. Danmarks overlevelse fra 1864, og især fra 1870, frem til 1945 stod og faldt med forholdet til stormagten Tyskland. Danmarks overlevelse føltes stærkt usikker. Ofte frygtede de ledende beslutningstagere at vælgerne og de fleste politikere hverken kunne eller ville forstå landets reelle situation, hvorfor det kunne føles lettest at undlade at informere og debattere.
Især Venstre og Socialdemokratiet havde udenrigspolitik lavt på deres dagsorden. Disse partier var først og fremmest dannet på en indenrigspolitisk dagsorden. Deres ledere havde ofte en meget begrænset viden om internationale forhold. Den udenrigspolitiske linje blev i nogen grad bestemt af den til enhver tid siddende partileders personlige opfattelse. Når disse partier ledede en regering, overlod de indtil 1950 ofte udenrigsministerposten til en karrierediplomat. Udenrigsministrene førte ofte, sammen med Udenrigsministeriets embedsmænd, landets politik som om den ikke ragede andre end dem selv – højest kunne man indvie kongen og statsministeren om de vigtigste forhold.
Efter Anden Verdenskrig kom Udenrigspolitisk Nævn i Folketinget dog mere i spil. Men Folketinget og selv regeringsmedlemmer var uvidende om helt afgørende forhold, f.eks. i forbindelse med den amerikanske militære tilstedeværelse på Grønland.
Kampen for demokratiet er aldrig færdig.

*Af Tim Knudsen professor ved Institut for Statskundskab, KU.

Bliv opdateret med nyt om disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk, seriøs og troværdig.
Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

Anbefalinger

anbefalede denne artikel

Kommentarer

Der er ingen kommentarer endnu