Kronik

Industri-politik i u-landene – back to the future?

Forbedring af levestandarden i u-landene kræver en stærk værditilvækst, som typisk kun sker i industrierhverv. Men mange u-lande fastholdes i en simpel økonomi, der ikke medfører investeringer i højere produktivitet og mulighed for en stabil forøgelse af reallønnen
Debat
21. januar 2004

Kronik
Det er nogle år siden, der sidst var bud efter et ’Grand Design’ fra udviklingsøkonomernes tegnebord. Globalisering og WTO-forhandlinger har reduceret debatten om udviklingsøkonomi til en strid om frihandel, hvor parterne beskyder hinanden med argumenter for og imod markedskræfternes frie udfoldelse.
I denne skyttegravskrig er ikke megen plads til debat om forskellige udviklingsstrategier – selvom også lande uden økonomiske naturreservater eller beskyttelse af særligt truede virksomhedsarter kan gå forskellige veje. Teorierne om ’big push’, ’infant industry protection’, målrettet toldbeskyttelse og en centralt styret industripolitik, er blevet efterladt i en tidslomme, der kun besøges af historie-
interesserede økonomer.
Men måske er det ’tilbage til fremtiden’ for nogle af teorierne.
I hvert fald mener FN’s forum for handel og udvikling, UNCTAD, at de mest succesfulde u-lande er dem, som ikke blot overlod det til markedet at skabe vækst og udvikling. UNCTAD’s seneste ’Trade and Development Report’ påviser, at den industripolitik, som blev ført i Latinamerika, import-substitutions-industrialisering (ISI),
ikke var så håbløs, som den længe har haft ry for, men faktisk muliggjorde en højere grad af industrialisering, end det ellers ville have været tilfældet.
Det har såmænd længe været en kendsgerning, at de asiatiske tigerøkonomier (Sydkorea, Taiwan, Japan) førte en meget aktiv industripolitik. Det har længe pirret mere markedsorienterede økonomer, som for eksempel Marcus Noland og Howard Pack fra det Washington-baserede Institute for International Economics. De mener, at tigerlandenes succes snarere skyldes gode makroøkonomiske forhold og en generel eksportorientering, som gav regeringerne mulighed for at måle de lokale firmaers effektivitet i forhold til de udenlandske konkurrenter. Det var centralt for disse lande, at de fastholdt en høj produktivitet. Men om dette skyldes industripolitikken, strategiske investeringer eller landenes orientering mod udlandet, er stadig til debat.

Graden af et lands åbenhed for omverdenen opfattes som synonymt med størrelsen af markedskræfternes albuerum og står helt centralt i debatten om udvikling og vækst. Der lægges derfor mange kræfter i at bevise (og modbevise), at graden af varernes frie bevægelighed korrelerer med et lands vækstrater. To økonomer fra Verdensbanken, Dollar og Kraay, har lavet en meget omdiskuteret analyse, som fastslår, at lande med en stor udlandshandel (’globalizers’), har højere vækstrater end ’non-globalizers’.
Dollar og Kraays analyse kritiseres imidlertid på flere måder – blandt andet beskyldes de simpelthen for at have fusket med deres data. En anden kritik af Dollar og Kraay fra en anden, tidligere, verdensbankøkonom, Nancy Birdsall fra Center for Global Development, tager udgangspunkt landenes økonomiske struktur. Birdsall bruger Dollar & Kraays egne data til at vise, at det snarere er et lands eksportindhold – med andre ord, landets økonomiske struktur – der afgør, om det er ’globalizer’ eller ej.
Mange u-landes eksport består for en stor del af ’commodities’ (standardiserede varer som kaffe, kakao, sukker m.m.), hvis priser generelt er faldet støt siden 1980. Som følge heraf er eksportindtægterne dalet støt de seneste 20 år. For at lukke hullet på handelsbalancen, har landene reduceret deres import – med det resultat, at udlandshandlen er faldet som andel af BNP.
Udlandshandlens faldende andel af BNP angiver altså ikke en uvilje til at liberalisere, men at det pågældende lands økonomi baserer på varer, som lider af et faldende bytteforhold. En sådan ’simpel’ økonomi fordrer typisk ikke særlige investeringer i uddannelse og teknologiudvikling, og der er derfor ikke mange muligheder for at skabe den forbedring af produktiviteten, som er en forudsætning for en bedre levestandard.
Landene fastholdes derfor i en lavvækstcirkel, hvor de producerer varer, som relativt set falder i pris. Det forklarer det sammenfald mellem faldende udlandshandel og lavvækst, som Dollar & Kraay påviser. Men Birdsall påviser, at årsagssammenhængen er en anden.
Det gør det væsentligt at se på, hvordan man kan skabe betingelser for en industriel elevator, som sætter u-landene i stand til at bevæge sig fra afdelingen med frugt og grønt og op på etagen med isenkram. Men selvom udviklingsøkonomien således får tilført ny næring, er grobunden alligevel anderledes end tidligere. For både blandt anti-globalister og globalister er der en generel enighed om, at verden ikke længere tilbyder de samme muligheder for en aktiv industripolitik. Globaliseringen og det mere specificerede regelsæt i WTO har reduceret mulighederne for toldbeskyttelse og subsidiering af udvalgte industrier.
Godt det samme. Den næste generation af udviklingsøkonomer har nemlig brug for en værktøjskasse med nyt og smartere værktøj. UNCTAD’s beskrivelse af Latinamerikas udvikling giver en idé om, der skal rives af hylderne i byggemarkedet.

Gældskrisen i 1980’erne tvang Latinamerika til at åbne op for udenlandske investeringer og konkurrence, hvilket skulle føre til større effektivitet og nyere teknologi, og dermed øget vækst. Men i Latinamerika har det betydet, at industriproduktionens rolle i Latinamerikas økonomi er dalet gennem de seneste årtier.
Det er naturligt med en vis de-industrialisering, når økonomien modnes og serviceerhvervene begynder at vokse hurtigere end industrisektoren. Men i Latinamerika skyldes de-industrialiseringen, at mere arbejds- og råvare-intensive sektorer har fået større vægt. De fleste industrisektorer har ikke kunnet tiltrække de udenlandske investeringer, som i stedet er gået til råvareforarbejdende og kapitalintensive sektorer. Skønt kontinentet næppe falder tilbage i en primærvare eller ’commodity’-økonomi, er der ingen tvivl om, at Latinamerika er gået i retning af en økonomisk struktur med faldende bytteforhold.
Hermed belyses på en gang rækkevidden og begrænsningerne i den udviklingspolitik, der blev ført i Latinamerika. Den statslige involvering i økonomien sikrede en hurtig industrialisering, men staten kunne ikke sikre en opretholdelse af produktiviteten i industrien. Det kræver blandt andet et godt uddannelsessystem og en vis fleksibilitet i arbejdsstyrken, så den hele tiden opgraderes. Det har de latinamerikanske samfund ikke været gearet til – tværtimod har det politiske system ofte hvilet på en pagt med arbejderne.
Men hvordan kan man så både sikre et højt investeringsniveau og samtidigt fastholde en høj produktivitet? Lande som Malaysia, Thailand, Kina, Filippinerne og Indien er alle under kraftig acceleration mod fremtiden. Men tidsmaskinen kører ikke lige hurtigt for alle. For eksempel har Filippinerne problemer med at fastholde de høje vækstrater, hvilket skyldes, at landets industrialisering især sker som led i en international produktionskæde, hvor den væsentlige værditilvækst ligger andetsteds.

I Kina er man godt klar over, at en væsentlig del af landets industrialisering også her skyldes den billige arbejdskrafts fordele. Kineserne ved tilsyneladende, at udenlandske virksomheders placering af løntung produktion i Kina ikke altid sikrer overførsel af teknologi og mulighed for at fortsætte de høje vækstrater.
For mange udenlandske kon-cerner er det derfor et krav, at selskaberne indgår i partnerskaber om at udvikle den konkrete industri i Kina. WTO rynker på næsen af denne praksis, men selskaber som General Electric, Siemens, Intel og Microsoft indgår alligevel i store forskningsprogrammer i Kina. Kinas enorme markedspotentiale gør internationale koncerner forhandlingsvillige. Andre lande kan ikke spille samme trumf, men Kina viser alligevel vejen til vækst.
Det handler om at investere i forskning og udvikling, der kan sikre en høj produktivitet. I det omfang man ikke selv har midlerne til dette, må det tilvejebringes udefra, hvilket fordrer en vis åbenhed overfor omverdenen.
Og så må man i øvrigt sikre fleksibiliteten på markederne for arbejdskraft og andre input til produktionen. Det er præcis hvad Kina har gjort med de seneste årtiers skift fra plan- til markedsøkonomi.

*Jørn Fredsgaard Sørensen er
Investment Officer i IFU (Industrialiseringsfonden for Udviklingslandene). Kronikken er udtryk for forfatterens egne synspunkter

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her