Kronik

Reformfeber

Reformer i den offentlige sektor udgør i stigende grad et problem fremfor en løsning. Med strukturreformen udsætter det offentlige sig for ændringer, som tager en masse tid – og formålet er uklart
Debat
1. juli 2004

Kronik
De fleste i den offentlige sektor kender det stadige pres for forandringer. Man kender beslutninger, som ikke realiseres eller hurtigt ændres, langsigtede planer som forældes i løbet af kort tid, strategipapirer eller værdigrundlag som møjsommeligt udarbejdes gennem lange processer af møder og høringer, og som siden ikke spiller nogen rolle. Man kender initiativer, som ikke følges op. Og man kender uigennemskueligheden, kompleksiteten og forvirringen i forhold til, hvad der egentlig er besluttet hvorfor og af hvem. For ikke at tale om frustrationen over de stadige omorganiseringer, som medarbejdere engageres i, og som så alligevel mislykkes eller hurtigt atter ændres. Reformer i den offentlige sektor udgør i stigende grad et problem fremfor en løsning. Den aktuelle strukturreform er blot et blandt mange eksempler på, hvordan den offentlige sektor udsætter sig selv for stadige ændringer, som tager en masse tid og ressourcer, samtidig med at formålet med dem ofte er uklart.
Reformfeberen hænger snævert sammen med de sidste 20-25 års modernisering af den offentlige sektor, hvor forandring og omstilling har stået som centrale idealer. Den stadige omstilling og forandring har været forsøgt realiseret gennem indførelse af forskellige typer markedslignende mekanismer. Men den har også været forsøgt realiseret gennem organisatoriske reformer. Den konkrete udmøntning af moderniseringen af Frederiksborg Amts Sundhedsvæsen, hvor Lars Løkke Rasmussen var amtsborgmester inden han blev indenrigsminister, kan illustrere pointen. I Frederiksborg Amts Sundhedsvæsen er moderniseringsstrategien sat succesfuldt igennem, men har samtidig affødt markante følgeproblemer. Det, der skulle have været en af-bureaukratisering, har reelt ført til en ny form for re-bureaukratisering. Det er ikke en rebureaukratisering i form af stive og formelle regelværker, men i form af stadigt flere beslutninger om stadigt mere i et stadigt hurtigere tempo. Umiddelbart skulle man tro, at flere beslutninger giver mere sikkerhed og præcise angivelser af, hvad der videre skal og kan besluttes. Men i dette tilfælde kommer der efterhånden så mange beslutninger, at ledere og medarbejdere ikke ved, hvilke beslutninger, de skal lade sig guide af. Sundhedsvæsenets og dets netværk af beslutninger bliver stadigt mere uigennemskueligt. Kompleksiteten i beslutningerne stiger og usikkerheden vokser med. Samtidig stiger også tempoet for beslutninger, hvad der rummer en indbygget ironi. Beslutninger er kun beslutninger, så længe efterfølgende beslutninger knytter an til dem, så længe der handles på baggrund af dem. Men nye beslutninger ugyldiggør i stadigt hurtigere tempo tidligere beslutninger, som hører op med at være beslutninger, når de overtrumfes af nye beslutninger, inden de har nået at have effekt for nogen handlinger.
Lad mig nævne nogle eksempler fra Frederiksborg Amts Sundhedsvæsen: I 1993 blev Hørsholm Sygehus lagt sammen med Helsingør Sygehus for så atter (ikke mindst med Lars Løkke som initiativtager) i 2000 at blive selvstændigt, idet Hørsholm blev til et sygehus med en selvstændig bestyrelse og direktør. Kun to år senere, i 2002, blev det besluttet at sælge Hørsholm Sygehus. I 2003 blev det besluttet alligevel ikke at sælge Hørsholm Sygehus. Her i 2004 siger rygterne, at det atter undersøges, hvad det vil koste at sælge sygehuset.
Sundhedsvæsnets langsigtede, overordnede udvikling styres med fireårige sundhedsplaner. De sidste tre sundhedsplaner blevet ændret midt i perioden. Sundhedsplanen fra 1992 blev ændret i 1995, sundhedsplanen fra 1997 blev ændret med en ny kapacitetsplan i 1999, og sundhedsplanen fra 2001 blev ændret med Sundhedsvision Nordsjælland i 2003.
Kapacitetsplanen fra 1999 betød bl.a., at den medicinske aktivitet skulle flyttes til andre af amtets sygehuse. Og den betød, at den planlagte hoftekirurgi, der i 1998 var blevet samlet i Frederikssund (tidligere havde der være planlagt hoftekirurgi både i Helsingør, Frederikssund og Hillerød) fra januar 2000 blev flyttet til Hørsholm (efter at sygeplejersker m.fl. i Frederikssund havde uddannet sig til at pleje hoftepatienter). Fødselsafdelingen flyttede i 1992 fra Helsingør til Hørsholm, i 1995 flyttede den fra Hørsholm til Helsingør og i 2003 blev den flyttet til Hillerød.

Det man ser i Frederiksborg Amts sundhedsvæsen (og på mange andre områder af den offentlige sektor i dag) er en stadig strøm af reformer og beslutninger, som overtrumfer og ændrer tidligere reformer og beslutninger. Det er samtidig ændringer med direkte konsekvens for medarbejderne, når deres afdeling flyttes til et andet sygehus, eller når operationer skal placeres på et andet sygehus. En organisatorisk evighedsmaskine er tilsyneladende i gang. Ingen tror vel heller, at den nye strukturreform kommer til at holde mange år frem? De offentlige organisationer ’støjer’ således mere og mere i takt med at de træffer flere og flere beslutninger. Støjen består i en masse kommunikation, der giver sig ud for at være beslutninger, men som viser sig at være en slags pseudo-beslutninger, der ikke eller kun kortvarigt knyttes an til.
De stadige reformer og ændringer rummer en række problemer. De offentlige organisationer laver så meget støj, at de risikerer ikke reelt at træffe beslutninger, som det måske kunne have været fornuftigt at træffe. Man kan her nævne beslutninger, der er truffet, men ikke realiseret. Eksempelvis blev det i 1998 besluttet at samle amtets tre ortopædkirurgiske afdelinger til én afdeling. Efter utallige møder, høringer, rygter og beslutningsforslag blev beslutningen opgivet i foråret 2000 (for atter at opstå i 2003-4).
Eller et andet eksempel: I 2000 blev det besluttet at etablere et offentligt-privat laboratorieselskab, i 2001 blev det besluttet at opgive planerne. Udover at de risikerer ikke reelt at få truffet beslutninger, risikerer de offentlige organisationer, at medarbejdere (inkl. ledere) står af. Man skuffes, man gider ikke igen spilde sin tid på store ændringer, der ikke bliver til noget, eller som ændres igen efter kort tid. Man oplever at arbejde ’på trods’ af de stadige reformer, ikke i kraft af dem. Og man bliver simpelt hen træt af ikke at kunne få lov at passe sit arbejde. Dertil kommer, at det tager tid at holde støj- og beslutningsmaskinerne i gang. Hvad der bruges af tid på møder, administration, registrering, udarbejdelse af notater og høringssvar er ikke småting. Ligeledes tager det tid at føre beslutninger ud i livet – flytninger, personale der skal trænes til nye funktioner osv. Hvem er det, som skal arbejde hurtigere for at indhente den tid, der bruges på reformerne?

En udbredt reaktion på kompleksiteten, de stadige reformer og den medfølgende uigennemskuelighed er, at tillægge andre skjulte motiver og planer. Sammensværgelsesteorier er således en udbredt måde at forsøge at få mening i beslutningsaktiviteterne. Centrale aktører tilskrives skumle bagtanker – vi foretrækker tilsyneladende bagtanker frem for ingen tanker.
Konklusionen på ovenstående bliver ikke, at alt blot skal forblive som det er. Den bliver heller ikke, at den offentlige sektor netop er så bureaukratisk ineffektiv, som vi godt vidste, og derfor skal privatiseres så meget som muligt. Erfaringerne med privatisering indtil nu er, at det kræver store mængder offentligt bureaukrati at lave et marked for velfærdsydelser. Mere marked betyder ikke mindre stat, snarere tværtimod.
Frem for med et enkelt greb (en strukturreform) at ville løse alle problemerne, er udfordringen efter de sidste 20-25 års reformer og omstillinger at komme med overbevisende svar på, hvordan de offentlige organisationer kan stabilisere sig selv og begrænse tendenserne til re-bureaukratisering i form af stadige reformer. At lave en reform, som kan begrænse antallet af stadige reformer og ændringer – det ville være et ambitiøst politisk mål. Måske de mange ressourcer, der bruges på at etablere en stadigt mere effektiv offentlig sektor, kunne bruges mere effektivt ved i højere grad at blive brugt til det, den offentlige sektor er til for: Undervisning, ældrepleje, behandling af syge, produktion og vedligeholdelse af infrastruktur mm.? Selvfølgelig er organiseringen af arbejdet vigtig for det arbejde, der udføres. Men det har omkostninger at forsøge at organisere arbejdet mere effektivt. For mens man organiserer arbejdet, arbejder man ikke.

*Morten Knudsen er adjunkt på Institut for Folkesundhedsvidenskab, Københavns Universitet

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk, seriøs og troværdig.
Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her