Kronik

Reformer - politik og argumenter

I løbet af få år er det danske samfund blevet beriget med en række reformer. Karakteristisk for reformerne er politikernes argumenter om, at den offentlige sektor skal gøres mere effektiv
De seneste år har regeringen gennemført en række omfattende reformer, men forarbejdet og gennemførelsen af reformerne er ofte ikke heldig. Således er det enstrengede arbejdsmarkedssystem skabt som en sammenlægning af Arbejdsformidlingen og kommunernes behandling af borgere med andre problemer end blot ledighed.

De seneste år har regeringen gennemført en række omfattende reformer, men forarbejdet og gennemførelsen af reformerne er ofte ikke heldig. Således er det enstrengede arbejdsmarkedssystem skabt som en sammenlægning af Arbejdsformidlingen og kommunernes behandling af borgere med andre problemer end blot ledighed.

Scanpix ù

Debat
13. maj 2008

I løbet af få år er det danske samfund blevet beriget med en række reformer. Der er gennemført en politireform, retskredsreform, en universitetsreform, en velfærdsreform, en kvalitetsreform og, som kronen på værket, en strukturreform, der endda dækker over en 10-12 reformer på forskellige områder.

Karakteristisk for reformerne er politikernes argumenter om, at den offentlige sektor skal gøres mere effektiv. Skattekronerne skal udnyttes bedre, myndighederne skal være til gavn for borgerne, som skal opleve en offentlig sektor, der effektivt tager hånd om deres problemer, ønsker og behov.

Der er ingen grund til helt at underkende, at politikerne i et vist omfang er optaget af sådanne saglige hensyn, når de gennemfører reformer. Blandt andet fordi vi jo vælger vore politikere på deres forventede evne til at forsyne os med den række offentlige ydelser, som vi finansierer over skattebilletten. Politikerne er derfor også afhængige af en offentlig sektor, der fungerer effektivt og smidigt.

På den anden side er der heller ingen grund til at tro, at reformer udelukkende gennemføres på baggrund af saglige hensyn. I en ny bog, Den utænkelige reform, viser vi således, at når politikerne beslutter sig for at gennemføre forandringer i den offentlige sektor, er de mindst ligeså optaget af politisk interessevaretagelse som den offentlige sektors effektivitet. I bogen kortlægger vi strukturreformens tilblivelse gennem detaljerede analyser af den politiske proces, som resulterede i, at 271 kommuner blev reduceret til 98, at 14 amter blev erstattet af fem regioner, der styres på en helt anden måde end amterne, og at der blev flyttet godt og grundigt rundt på den offentlige sektors opgaver ud fra et overordnet princip om, at kommunerne skal være borgernes hovedindgang til den offentlige sektor.

Den officielle begrundelse for at gennemføre strukturreformen kan bl.a. læses i den reformaftale VK-regeringen lavede med Dansk Folkeparti i juni 2004. Heri hedder det, at den offentlige sektor skal fremtidssikres, og at reformen skal medvirke til at vedligeholde et solidt fundament for en fortsat udvikling af det danske velfærdssamfund. Få vil være uenige. Når man imidlertid graver ned i processen, bliver det dog også klart, at de involverede politikere og interesseorganisationer forfølger andre og mindre ædle mål. De forfølger også politiske mål, som kan handle om at øge mulighederne for genvalg, afskærme sig selv fra kritik, sikre sig selv en god og indflydelsesrig position i den nye struktur og måske samtidig afskære modstanderne fra at få en sådan. Spørgsmålet om hvordan den offentlige sektor skal indrettes, er langt fra en teknisk foreteelse, som løses af administrativt kompetente embedsmænd. Det foranlediger hårde politiske kampe, hvilket vi kan illustrere med en beskrivelse af den arbejdsmarkedspolitiske del af strukturreformsprocessen.

Konklusionen givet

Processen blev indledt i efteråret 2002, da regeringen nedsatte Strukturkommissionen til at producere et beslutningsgrundlag for reformen. Som en af sine første handlinger bestilte kommissionen en række rapporter fra de enkelte ministerier, som blev bedt om at skitsere fordele og ulemper ved de eksisterende strukturer. I forlængelse heraf skulle de pege på fordele og ulemper ved forskellige reformscenarier. I Beskæftigelsesministeriet er man på dette tidspunkt stærkt optaget af tankerne om at skabe en såkaldt enstrenget forvaltning, dvs. at samle den statslige arbejdsmarkedsforvaltning, som tager sig af de forsikrede ledige, med de kommunale arbejdsmarkedsforvaltninger, som tager sig af de ikke-forsikrede ledige. Udgangspunktet for den på dette tidspunkt næsten nye VK-regering er, at forvaltningen skal samles i kommunerne.

Derfor er det vigtigt for regeringen, at en sådan beslutning kan præsenteres som saglig fornuftig og administrativ hensigtsmæssig. Beskæftigelsesministeriets sektorrapport til Strukturkommissionen skal af samme årsag meget gerne dokumentere, at kommunerne er bedre til at få folk i arbejde end den statslige arbejdsformidling (AF), som skal nedlægges, hvis hele opgaven placeres i kommunerne. Det er imidlertid ikke helt let. Arbejdsmarkedsstyrelsen, som er den egentlige producent af Beskæftigelsesministeriets rapport, instrueres derfor i, at rapportens undersøgelser skal fremstilles på en sådan måde, at konklusionerne falder ud til ministeriets fordel. Arbejdsmarkedsstyrelsen blev så at sige bedt om at regne på alt, hvad der bevægede sig, men skulle også ende med at konkludere, at kommunerne er bedst.

Æbler og pærer blandes

Det er ikke let at nå en på forhånd udstukket konklusion, når man samtidig mødes med krav om, at rapporten skal være fagligt forsvarlig - især ikke hvis konklusionen ikke er indlysende. For Arbejdsmarkedsstyrelsen var problemet, at AF's og kommunernes effektivitet er nærmest umulig at sammenligne, fordi de to systemer tager sig af forskellige grupper af ledige. AF har ansvar for ledige uden andre problemer end ledighed, mens kommunernes ledige typisk også har sociale problemer. Arbejdsmarkedsstyrelsen skulle derfor sammenligne pærer og bananer - begge er frugter, men så hører lighederne også op. Arbejdsmarkedsstyrelsen når da heller ikke det ønskede resultat - rapporten kunne ikke sige noget fornuftigt om, hvilket af systemerne der var mest effektivt. Derfor handlede det om at præsentere rapportens konklusioner på en sådan måde, at rapportens læsere - som ofte kun vil læse sammenfatningen - alligevel får det indtryk, at kommunerne er bedst. Og det lykkes over al forventning. Da Beskæftigelsesministeriet afleverer sin sektorrapport til Strukturkommissionen, får kommissionsmedlemmerne det indtryk, at Beskæftigelsesministeriet serverer opgaven til kommunerne på et sølvfad.

Men hvorfor er det vigtigt for beskæftigelsesministeren at få opgaven ud til kommunerne, når man ikke ved, om politikken bliver mere effektiv? Det er der tre politiske grunde til. Den ene er, at beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen og dennes departementschef angiveligt er kritiske over for arbejdsmarkedets parters store indflydelse på beskæftigelsespolitikken. Og antagelsen er, at disse vil få sværere ved at opnå indflydelse, hvis opgaven lægges over til 98 kommunalbestyrelser i stedet for at være samlet hos én minister. Den anden årsag er, at hvis den arbejdsmarkedspolitiske forvaltning er placeret i kommunalt regi, kan ministeren beskyttes mod den kritik, der jævnligt rettes mod den aktive arbejdsmarkedspolitik, som ikke bare er umanerligt dyr men langt hen ad vejen også virkningsløs. Den tredje årsag er, at regeringen skal have et godt tilbud til kommunerne som pris for at alliere sig med regeringens ønsker om en omfattende strukturreform. Arbejdsmarkedsforvaltningen er et godt bytte for kommunerne, fordi det indebærer mange ansatte og store budgetter.

Pressens ansvar

Regeringen lykkedes langt fra med sit forehavende, men det er ikke vigtigt i denne sammenhæng. Vigtigt er det til gengæld at bemærke, hvordan reformbeslutninger søges legitimeret ved at pakke dem ind i saglige argumenter uden belæg i virkeligheden, mens der reelt er stærke politiske begrundelser for at foretage de trufne valg. Det netop skitserede forløb er på ingen måde ualmindeligt. Arbejdsmarkedsstyrelsens ansatte gør blot det, som embedsmænd er ansat til at gøre. Men forløbet illustrerer, hvor vigtigt det af demokratiske årsager er, at beslutningstagerne kigges efter i kortene, når de gennemfører store reformer. Den opgave er ikke kun forskernes, men i ligeså høj grad mediernes og journalisternes. Og derfor er det faktisk foruroligende, at hverken vi, eller de af vore kolleger, som i andre projekter har analyseret store reformprocesser, kan konkludere, at det er en opgave medierne, med få undtagelser, varetager særligt dygtigt. Når pressen mister sin kritiske sans i forhold til indholdet af strukturreformen, eller ikke opdager hvad der foregår, når der laves reformer i efterlønnen og pensionssystemet, kan politikerne slippe af sted med mere end almindeligt luftige begrundelser om, at velfærdssamfundet og den offentlige sektor skal sikres mod en fremtid, som ingen kender.

Peter Munk Christiansen, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Michael Baggesen Klitgaard, Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet

'Den utænkelige reform - strukturreformens tilblivelse 2002-2005' udkom på Syddansk Universitetsforlag den 14. april

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her