Undtagelse til ministerbetjening er velbegrundet

Der skal være plads til at tænke, at tænke forkert og at drøfte sager med kolleger under forberedelsen af lovforslag uden at risikere, at idéer og skitser kan komme på avisernes forsider, skriver jurist ved Journalisthøjskolen og medlem af Offentlighedskommssionen Oluf Jørgensen, som mener, at kommissionens forslag om undtagelse af ministerbetjening er velbegrundet
Tidligere statsminister Anders Fogh Rasmussen med Informations journalister Charlotte Aagaard (tv.) og Jørgen Steen Nielsen (midt for), der sammen med Ekstra Bladets journalist Bo Elkjær (th.) vandt Cavlingprisen i 2004 for deres dækning af regeringens beslutning om at gå i krig mod Irak, som blandt andet byggede på materiale opnået ved aktindsigt i dokumenter udvekslet mellem ministerier.

Tidligere statsminister Anders Fogh Rasmussen med Informations journalister Charlotte Aagaard (tv.) og Jørgen Steen Nielsen (midt for), der sammen med Ekstra Bladets journalist Bo Elkjær (th.) vandt Cavlingprisen i 2004 for deres dækning af regeringens beslutning om at gå i krig mod Irak, som blandt andet byggede på materiale opnået ved aktindsigt i dokumenter udvekslet mellem ministerier.

Jakob Boserup
30. november 2009

Et sort hul i en ny offentlighedslov. Sådan lyder Ulrik Dahlins dom over Offentlighedskommissionens forslag om en undtagelse for ministerbetjening.

Forslaget vil betyde, at udveksling af dokumenter mellem ministerier og mellem et ministerium og dets styrelser bliver omfattet af undtagelsen for interne dokumenter. Undtagelsen for ministerbetjening vil dog ikke omfatte sager om konkrete afgørelser, kontraktforhold, kontrol eller tilsyn. Undtagelsen vil heller ikke omfatte oplysninger om en sags faktiske grundlag. Så vidt er der enighed i kommissionen. Derimod er der uenighed om, hvorvidt interne faglige vurderinger, der indgår i beslutningsgrundlag, skal være omfattet af aktindsigt.

Ulrik Dahlin bruger tre eksempler fra Informations afdækkende journalistik for at vise, at mulighederne for at gå bag om de politiske processer forsvinder med en ny undtagelse for ministerbetjening. I denne kronik vil jeg tage udgangspunkt i disse eksempler. Det første handler om en frivillig aftale mellem tobaksindustrien og Sundhedsministeriet. Information påviste gennem aktindsigt i en række aftaleudkast, at aftalen blev stærkt udvandet i løbet af forhandlingerne. Undtagelsen for ministerbetjening vil ikke omfatte dokumenter, der udveksles mellem 'Slotsholmen' og eksterne organisationer. Der sker ingen ændring. De to andre eksempler er gode til at vise forskelle mellem gældende lov og Offentlighedskommissionens forslag.

Den hemmelige krig

I 2007 satte TV-dokumentaren Den hemmelige krig fokus på, at det danske militær i 2002 havde overladt fanger til amerikansk varetægt. Den viste bl.a., at danske myndigheder havde adgang til viden om, at USA ikke ville respektere Genèvekonventionens regler for behandling af fanger.

TV-dokumentaren blev mødt med spin, der var forberedt af en 'task force' i Forsvarsministeriet sammen med kolleger i Statsministeriet og Udenrigsministeriet.

Information fik senere aktindsigt hos de tre ministerier i embedsmænds udkast til en redegørelse om »faktuelle og retlige spørgsmål« i tilknytning til overlevering af fanger til amerikanske styrker. Udkastet var udvekslet mellem ministerier og derfor omfattet af aktindsigt. Oplysninger om det faktiske grundlag vil være omfattet af aktindsigt også med en ministerbetjeningsregel, og kommissionen foreslår en styrkelse af retten til indsigt heri. Det faktiske grundlag handlede bl.a. om antal fanger og omstændigheder ved overdragelsen til amerikanske tropper. Den gældende lovs betingelse om, at oplysningerne skal have væsentlig betydning, ændres i kommissionens forslag til et relevanskrav. Ændringen vil betyde, at retten til aktindsigt både omfatter oplysninger, der taler for og imod en beslutning. I sagen om de afghanske fanger findes en række relevante oplysninger bl.a. indberetninger fra de danske styrker i Afghanistan.

Den anden del af sagen handlede om fortolkningen af krigens love. Den gældende lov betød, at Information også kunne få aktindsigt i denne del af udkast, der blev udvekslet mellem tre ministerier. Ministerbetjeningsreglen vil betyde, at ministerier (og styrelser) kan udveksle udkast om juridiske vurderinger uden aktindsigt.

Offentlighedskommissionen foreslår, at retten til aktindsigt udvides til at omfatte interne faglige vurderinger i endelig form. Et snævert flertal i kommission foreslår dog undtagelser, der vil betyde, at retten til indsigt i beslutningsgrundlaget ikke skal gælde ved de vigtigste beslutninger. Flertallet vil bl.a. undtage interne faglige vurderinger, der er udarbejdet direkte til brug for ministerrådgivning.

En juridisk vurdering, der blev udarbejdet til ministre om Genèvekonventionens betydning, ville være omfattet af aktindsigt, hvis forslaget fra kommissionens mindretal var gældende. Det er senere kommet frem, at der i fangesagen også blev udarbejdet en juridisk vurdering af Forsvarets Auditørkorps til den daværende forsvarsminister. Denne vurdering ville også være omfattet af aktindsigt efter mindretallets forslag.

Tuneserloven

Information har fået aktindsigt hos Integrationsministeriet i tuneserlovens usædvanligt hurtige forberedelse. Integrationsministeriet udarbejde lovforslag på få dage med hjælp fra Justitsministeriet, Rigspolitiet og Udlændingeservice.

Offentlighedsloven giver ret til aktindsigt, når lovforslag er fremsat for Folketinget. Efter den gældende lov er brevveksling mellem ministerier om lovgivning dog undtaget (§ 10 nr. 2). Hvis Integrationsministeriet havde holdt forberedelsen af tuneserloven mellem ministerier, ville lovudkast m.v., der var udvekslet, være undtaget fra aktindsigt.

I dette tilfælde blev bl.a. Udlændingeservice inddraget, og det gav Information ret til aktindsigt i udvekslingen af udkast. Ministerbetjeningsreglen vil betyde, at udvekslingen af udkast med en styrelse som Udlændingeservice vil kunne undtages fra aktindsigt. Det faktiske grundlag bl.a. om Sandholmlejren og antal udlændinge, vil derimod fortsat være omfattet af aktindsigt.

De endelige faglige vurderinger, bl.a. juridiske vurderinger af Danmarks internationale forpligtelser i tunesersagen, er ikke omfattet af aktindsigt i dag. Det skal ændres ifølge Offentlighedskommissionens mindretal.

Offentlighedskommissionens flertal foreslår i øvrigt en ny undtagelse for udveksling mellem ministre og folketingsmedlemmer. En sådan undtagelse vil betyde, at en minister kan aftale et lovforslag f.eks. tuneserloven med en ordførerkreds uden at offentligheden har ret til aktindsigt i beslutningsgrundlaget.

Flere eksempler

Ulrik Dahlin publicerer 27. november en stribe eksempler fra kolleger på andre medier. De fleste handler om en sags faktiske grundlag eller konkrete afgørelser, og retten til aktindsigt bliver ikke begrænset af forslaget om ministerbetjening. Det gælder sagerne om frosne hindbær, politisvigt ved alarmcentraler, fangemishandling i Afghanistan, forbud mod religiøse tørklæder i andre lande, udlevering af fanger i Blekingegadesagen, penge til Lomborg, en chefforhandlers udgifter til repræsentation, afslag på penge til Operahuset og forsvarschefens jagtudflugt.

Eksemplet om ministeriers forberedelse på kritik fra ECRI og Metockdommen viser, hvor ministerbetjeningsreglen vil gøre en forskel. Aktindsigt i denne forberedelse på tværs af Justitsministeriet og Udlændingeservice vil kunne afslås.

To eksempler handler om beslutningsgrundlag bl.a. faglige vurderinger i endelig form. Det gælder råd fra embedsmandsudvalg til sundhedsministeren om betaling til privathospitaler og beslutningsgrundlaget for Irak-krigen. Som nævnt ovenfor ønsker Offentlighedskommissionens mindretal aktindsigt i grundlaget for ministerbeslutninger, mens flertallet foreslår undtagelse.

Velbegrundet forslag

Ansatte skal kunne forberede sager uden frygt for, at deres foreløbige tanker offentliggøres. Der skal være plads til at tænke, at tænke forkert og at drøfte sager med kolleger under forberedelsen uden at risikere, at idéer og skitser kan komme på avisernes forsider. Det er den vigtigste begrundelse for den gældende undtagelse for interne dokumenter.

Samme hensyn ligger bag Offentlighedskommissionens forslag om at udvide undtagelsen med ministerbetjening på tværs af 'Slotsholmens' myndigheder. Det skal være sådan, at en ansat i et ministerium, der har fået en sag på sit bord, roligt kan en stribe mail rundt til kolleger i andre ministerier og styrelser for at få gode idéer.

Forslaget om undtagelse for ministerbetjening er efter min mening velbegrundet. Det samme gælder kommissionens forslag om at styrke retten til aktindsigt i sagers faktiske grundlag. Der skal ikke være rum for bekvemme forglemmelser eller manipulationer om faktiske forhold.

Det er paradoksalt, at der efter gældende offentlighedslov ofte vil være ret til aktindsigt i udkast og idéer, der udveksles mellem menige medarbejdere på tværs af 'Slotsholmens' myndigheder, mens der ikke er aktindsigt i den endelige faglige vurdering, der er grundlag for en ministerbeslutning. Hvis den endelige faglige vurdering er intern kan aktindsigt afslås efter § 7 i gældende lov, og hvis den er udarbejdet til et ministermøde, kan der afslås efter § 10 nr.1.

Dette paradoks ændres ved Offentlighedskommissionens forslag om aktindsigt i interne, faglige vurderinger i endelig form, men desværre ønsker kommissionens flertal ikke at sikre offentlighed om grundlaget for de vigtigste beslutninger.

Oluf Jørgensen er ansat ved Journalisthøjskolen og medlem af Offentlighedskommissionen

Prøv Information gratis i 1 måned

Klik her

Allerede abonnent? Log ind her

Anbefalinger

Kommentarer

Brugerbillede for Dorte Sørensen

Tak til Oluf Jørgensen og Information for den Kronik.
Der er bare nogle ting som er betænkelige ved ændringerne af aktindsigtsloven.
Dels vil fx P1s Orientering ikke længere kunne afdække en ministers forsøg på at trumfe sin politik igennem ved at dreje forskningsresultater så de passer efter ministerens behov. Det forsøgte Hjort Frederiksen som beskæftigelsesminister flere gange overfor SFI. Jesper Tynell har i flere indslag i Orientering dokumenteret denne fremgangsmåde.
- Bare et eksempel : Dokumenterne flød mellem SFI og Beskæftigelsesministerens chefer
15. maj 2009 18:44
Når beskæftigelsesministeren bestiller en evaluering af sin egen politik hos SFI, flyder udkast, konklusioner og forslag til rettelser mellem SFI og ministerens ansatte.(Kan læses under Jesper Tynell på Orienterings hjemmeside) –
Er det ikke bekymrende at Orientering ikke længere kan få aktindsigt til denne information?

Ligeledes er det bekymrende at partiernes ordfører kan hemmeligholde deres forhandlinger for vælgerne. Er det ikke et forse for et demokrati at vælgerne kan følge med i beslutningsprocessen og komme med indspark i hele beslutningsprocessen. I dag forsøger flere minister og ordfører på ikke at tale åbent om dit og dat ved lovbehandlingerne i Folketingssalen, da de siger at dit og dat er for teknisk og bør derfor kun drøftes ved udvalgsbehandlingerne, der er lukkede for offentligheden. Så hvorfor skal der lukkes yderligere?

En sidste ting jeg her vil nævne er Oluf Jørgensens bemærkning under afsnittet ”Tuneserloven” hvor der skrives – ” I dette tilfælde blev bl.a. Udlændingeservice inddraget, og det gav Information ret til aktindsigt i udvekslingen af udkast. Ministerbetjeningsreglen vil betyde, at udvekslingen af udkast med en styrelse som Udlændingeservice vil kunne undtages fra aktindsigt.” – Betyder denne udlægning ikke at Udlændingestyrelsen og Flygtningenævnet ikke er en uafhængig instans, men er underlagt helt og fuldt Ministeriet.

anbefalede denne kommentar
Brugerbillede for Hugo Barlach

Allerførst: nu er det vel ikke overraskende, at et medlem af Offentlighedskommisionen finder egne forslag af høj kvalitet. Men Kommisionerne, og her senest PET-Kommisionen, som viste sig at være et direkte flop på både kvaliteten, tiden og prisen (omend ikke for udbyderens forsøg på at tale én af moderne dansk histories hovedskandaler fuldstændig hen), bemandes jo på udbudsgiverens nåde - her Regeringens.

Denne Kommisions forslag rummer et direkte angreb på offentlighedens efterhånden få bastioner med hensyn til såvel indsigt, men især med henblik på kontrollen. En vigende kontrol-mulighed kan aldrig have taget udgangspunkt i samme offentlighed. Det bør der ikke herske tvivl om. Så kan offentligheden jo ligeså godt afvikle sig selv. Men det ér da også fra den modsatte side, at anliggendet bliver forsøgt rejst. Og derfor også naturligt, at indvendingerne flyder fra, hvad man betegner: almindeligt offentligt regis. D.v.s. når man ikke begår den fejl at ville gøre offentligheds-princippet til et myndigheds-princip. Sværere er det såmænd ikke.

Dernæst: kronikkens sigte er ikke i orden for sin relevans i forhold til forslagene. Den koncentrerer sig om, hvad der allerede ér foregået under den gældende lovgivning. Og tager altså ikke højde for den nye situation, der ville foreligge efter en lovændring. Og det ér faktisk denne situation, som bærer diskussionen i medierne. Af den simple grund, at man ikke ville kunne gennemføre en tilsvarede gennemgang, som den i kronikken, simpelhen fordi adgangen til debatten så ville være afskåret.

Ganske enkelt et mærkværdigt focus, såfremt det ikke var en forslagsstiller, der havde skrevet den. Denne indvending kán der, og bør der, tillige skrives alen om. Det er jo perspektiverne efter en lovændring, som er udgangspunkt for såvel protesterne, som debatten i sig selv. Det handler direkte om at kvalificere disskussionen fremadrettet - og det er nøjagtigt, hvad Informations artikler om emnet intenderer. Oplysning til offentligheden. Her bor focus! Man må således stille spørgsmålstegn ved kronikkens udformning. Den bringer faktisk ikke meget nyt til debatten...

Endelig: lad os lige kigge lidt på konklusionerne i kronikken. De har nemlig deres egne interne problemer med sammenhængen:

"Samme hensyn ligger bag Offentlighedskommissionens forslag om at udvide undtagelsen med ministerbetjening på tværs af ‘Slotsholmens’ myndigheder. Det skal være sådan, at en ansat i et ministerium, der har fået en sag på sit bord, roligt kan en stribe mail rundt til kolleger i andre ministerier og styrelser for at få gode idéer."

Hvad i alverden skulle forhindre denne trafik uden en lovændring? Lemfældig eller sløset sagsbehandling? Snakker man alligevel ikke med hinanden? Offentligheden skál kunne forvente, at de lønninger, som udbetales til embedsmændene giver sig udtryk i sobert arbejde allerede i udgangspunktet. Der er simpelthen ikke belæg for 'timeout' på den kant. Mistanken går jo f.eks. i denne forbindelse på indblandingen af rent spin-mæssig karakter. Så kan spin-doktorerne følge med i oppinions-undersøgelser og tilrette politikken, men offentligheden kan ikke. Hvad i alverden er dét for noget?...

"Forslaget om undtagelse for ministerbetjening er efter min mening velbegrundet. Det samme gælder kommissionens forslag om at styrke retten til aktindsigt i sagers faktiske grundlag. Der skal ikke være rum for bekvemme forglemmelser eller manipulationer om faktiske forhold."

Nej, naturligvis ikke. Men er dét næsten ikke så indlysende, som det overhovedet kan blive? Der rummes kort og godt ikke noget substantielt argument i denne formulering. En ren ommer...

"Det er paradoksalt, at der efter gældende offentlighedslov ofte vil være ret til aktindsigt i udkast og idéer, der udveksles mellem menige medarbejdere på tværs af ‘Slotsholmens’ myndigheder, mens der ikke er aktindsigt i den endelige faglige vurdering, der er grundlag for en ministerbeslutning."

Men hænger det ikke åbenlyst sammen med det forhold, at nået til den endelige vurdering, flytter beslutningsprocessen automatisk til Folketinget - og dermed til blokpolitikken. Altså at offentligheden reelt henvises til en tilskuerrolle. Og det er vel netop kernen i Offentligheds-kommisionens dermed tendentiøse forslag, ikke sandt?

De danske medier burde absolut slippe de momentane og nuværende politiske bekvemmeligheds-præferencer - og så se at få fyret ganske alvorligt op overfor nærværende tiltag. Det er hverken et moderne vestligt demokrati værdigt og åbenlyst slet ikke befordrende for udviklingen af det demokratiske værdigrundlag...

Med venlig hilsen

anbefalede denne kommentar
Brugerbillede for Sune Olsen

Den 5. november i år blev Oluf Jørgensen interviewet til bladet "Journalisten" angående offentlighedsloven, (se her: http://journalisten.dk/morklaegning ) og det beskrives der at han: "udtalte kritik af forslaget om at undtage brevveksling mellem ministerier og folketingsmedlemmer fra aktindsigt. " mens han sad i offentlighedslovskommissionen.

Ydermere udtaler han om en mail i forbindelse med overbetalingen til privathospitalerne og Lene Es mislykkede spin i den sag, om ministerbetjeningsundtagelserne i det nye forslag: »Det er et eksempel på en mail, hvor der fremover vil blive lukket for aktindsigt, hvis det snævre flertal i kommissionen får deres forslag igennem,«

Det synes som om at han først for nylig har fået øjnene op for hvor stor en forringelse der sker med den offentlige indsig, muligvis efter at tågen skabt af stoltheden ved egne lovforslag er lettet. Og at han har indset at selv om der måske bliver afklaret nogle problemer i forhold til den nuværende offentlighedslov, så er det småtterier i forhold til indskrænkningen den nye lægger op til.

Sjusk, og så på så vital en del af vores i forvejen ret sparsomme udvalg af "checks and balances" overfor regeringen i det danske system.

anbefalede denne kommentar