Færre penge til ulandsbistand - og hvad gør vi så?

Danmark skærer i ulandsbistanden. Enigheden om ulandsbistanden er væk, og fælles holdninger er ændret til snævre flertal.

Det bør naturligvis diskuteres, hvorfor de fattigste lande i verden skal afhjælpe Danmarks finansielle problemer?

Der er imidlertid en anden side af sagen. Kunne vi få mere kvalitet for de penge, der nu engang bruges på bistanden? Svaret er ja, specielt for de penge, der tilflyder FN.

FN ville de fleste gerne se som den rummelige, neutrale og demokratiske organisation, der leverer bistand til værdigt trængende. Men hvad er forholdet mellem ideal og virkelighed?

FN er for dyr og for ineffektiv, siger kritikere. Der har været bestræbelser på at rationalisere driften af FN-systemet, men resultaterne er indtil videre få og små og peger vel nærmest i modsat retning.

Plads til forbedringer

I Udenrigsministeriets publikation om den danske støtte til FN's udviklingsarbejde hedder det bl.a.:

»Gennem sine store økonomiske bidrag til bl.a. en række FN-organisationer får Danmark også en væsentlig indflydelse på, hvordan deres samlede bevillinger anvendes. (...) Danmark kan gennem sin stærke multilaterale stemme flytte de multi-laterale organisationers prioriteter i dansk retning og derigennem opnå en indflydelse, som langt overgår Danmarks størrelse.«

Ifølge Udenrigsministeriet har Danmark altså gode muligheder for at påvirke reformer af FN. Det bliver naturligvis sværere med færre bevillinger. Reformer er stærkt påkrævede, men er vanskelige at gennemføre pga. stærke interesser fra det stadigt voksende antal FN-organer, konservatisme i FN-systemet og interesser i modtagerlande, der ønsker at bevare status quo, herunder de mange gode FN-job.

Danmark har traditionelt været én af de store, økonomiske garanter for FN's udviklingsbistand - men har det været pengene værd? I alt blev der ydet ca. 1.8 milliarder kroner til de forskellige FN-organisationer i 2006.

Danmark har, sammen med en lang række andre lande, underskrevet en international aftale i 2005, den såkaldte Paris Deklaration, om mere effektiv udviklingsbistand. Netop kravet om en øget effektivitet kunne med god ret stilles i forhold til FN's virksomhed.

Manglende effektivitet

Kritikken af FN's udviklingsbistand har været hård, og det gælder også for FN, som udøver stor selvkritik. Kritikkens hovedpunkter er, at bistanden er for dyr, for bureaukratisk, i for dårlig overensstemmelse med modtagerlandets præferencer, for dårligt koordineret, med for megen rapportering og spild og alt for besværlig for modtagerlandene.

Denne kritik har dannet grundlaget for eksperimentet 'UN - Delivering as One' (FN - leverer service som én organisation). I forhold til Paris Deklarationen er manglen på effektivitet i FN's udviklingsarbejde således særlig alvorlig. Reforminitiativer er blevet igangsat, omend kun som eksperimenter i otte lande, der modtager FN-bistand, men hvordan virker reformerne?

FN er for dyr. Det er bl.a. blevet fremhævet fra britisk side, at det er fem gange så dyrt at administrere bistand gennem FN, end det er for de bilaterale donorer. Andre analyser bekræfter tendensen.

Der er brugt store ord, når eksperimentet i de otte lande beskrives: Ét program, én leder, ét budget med én fond, ét kontor, én stemme - fælles kommunikation.

Disse ambitiøse målsætninger viser sig dog i praksis at være af begrænset rækkevidde.

Koordination

Et fælles udviklingsprogram for alle FN-organisationer i ét land har lange udsigter, selv i de otte forsøgslande. FN organisationerne forholder sig typisk à la carte til de nationale udviklingsprogrammer i udviklingslandene eller kører deres eget løb med de nationale samarbejdspartnere. Derfor er en del af eksperimentet netop at koordinere FN bistanden. Det gør FN ved at udvikle såkaldte 'fællesprogrammer', som er fælles i den forstand, at mange FN organisationer deltager. Det gør ikke koordinationen lettere.

Antallet af disse projekter stiger, og de ikke har nogen fælles sammenhæng. Nettoresultatet er endnu mere administration.

Målet om én leder gennemføres ved at indsætte en 'residerende koordinator' i hvert af de otte lande. Nu skal det med 'én leder' ikke tages alt for bogstaveligt, for det er ikke en leder i normal forstand, men snarere en talsperson og mødeleder. Lederen har intet overordnet, administrativt ansvar.

En fond og ét budget for alle FN-organer i et land er interessant, men der er lang vej før dette mål nås. Fonden tiltrækker bidrag fra forskellige donorer, men de store FN-organer har ingen speciel interesse i en sådan fond, da de er økonomisk velpolstrede og har deres egen identitet.

Eksempler

Men de små FN-organisationer er stærkt interesserede i en fond, som de kan bruge til deres initiativer. Fonden er til gavn for små og ineffektive FN-organisationer. Basale forudsætninger såsom en fælles kontoplan og gennemsigtighed i de finansielle transaktioner er ikke til stede. Nogle eksempler fra store modtagerlande af FN's bistand kan illustrere, hvad der er galt, og hvorfor FN er ineffektiv.

Der er f.eks. 18 fastboende FN-organer i Tanzania med egne kontorer, ansatte, budgetter, biler osv. samt yderligere tre FN-organer, der har base uden for landet.

De store organer som UNDP, UNICEF og ILO har et betydeligt antal ansatte, mens de mindste organer kun rummer tre ansatte. Dette store antal organisationer indebærer i sig selv enorme udgifter til administrative funktioner, der kunne udføres langt mere rationelt og effektivt.

Der er betydeligt overlap mellem de forskellige FN-organers programmer, og dertil kommer, at de såkaldte programmer snarere har karakter af små projekter.

Uigennemskueligt

Der er ingen oplysninger om antallet af ansatte i FN's forskellige organer i lande som Tanzania. Faktisk svinger skønnene mellem 500 og nogle tusinde ansatte! Der findes ikke et centralt personaleregister eller en fælles ansættelsesprocedure og personaleadministration.

De forskellige FN-organer bruger forskellige økonomisystemer, og man kan således ikke umiddelbart sammenligne budgetter og regnskaber, og der er også problemer i forhold til at samordne en del FN-organers budget- og regnskabssystemer med de pågældende regeringers egne systemer.

I tilfælde af, at f.eks. et ministerium får bistand fra flere forskellige FN-organer, vil det pågældende ministerium også skulle rapportere i de forskellige formater, som kræves af disse organer, hvilket er en umådelig tung administrativ opgave.

Der er ikke noget fælles indkøbssystem for de lokale FN-organisationer, hvilket kunne have billiggjort anskaffelser af udstyr. Der er heller ikke nogen fælles transportpulje, men hvert organ har egne, dyre firhjulstrækkere.

De påbegyndte forsøg i otte udviklingslande omfatter imidlertid ikke en række af de her nævnte problemer, og effekten af forsøget er derfor ret begrænset.

Dansk reformpres

Hvad kunne Danmark så gøre for at øge effektiviteten af FN's bistand og få mere for pengene?

Danmark kunne engagere sig mere aktivt i reformprocessen for de otte pilotlande, hvor reformerne synes at være gået mere eller mindre i stå eller i hvert fald ikke har kunnet ændre ved de fundamentale problemer.

FN's struktur bidrager til de alt for høje administrationsomkostninger. For at reducere disse omkostninger er det nødvendigt at reducere antallet af små, selvstændige FN-organisationer i de enkelte lande.

FN's rolle skal ændres fra at være udførende. Der er for mange dårlige eksempler såsom Somalia, Cambodja og Yemen.

Det er nødvendigt, at FN støtter samlede landeprogrammer og ikke et stadigt voksende antal usammenhængende projekter. En sådan reform kan kun komme fra FN's medlemslande, og de ulande, der er bekymrede, må med i forhandlingerne om den konkrete udformning.

For det tredje skal det nævnes, at en eventuel nedsættelse af Danmarks bidrag til de forskellige FN-organisationer ikke vil løse de problemer, der er skildret her. Et stort bidrag giver stor indflydelse, som fremhævet i førnævnte citat fra Udenrigsministeriet.

FN har enorme, potentielle muligheder for at bidrage til løsning af denne verdens udviklingsproblemer, men bruger kræfterne forkert.

Søren Villadsen er Ph.d. i forvaltning, og har arbejdet som ekspert med programmer og reformer i udviklingslande, herunder en opgaver for FN-organisationer. Han er rådgiver, samt ekstern lektor på RUC