Mætte maver vigtigere end grønne ambitioner

»Central planlægning kan være udmærket, især hvis det bruges.« Sådan sagde en kinesisk afdelingschef til mig, efter at Kinas nationale mål om renere miljø endnu en gang ikke blev opfyldt. Og det er ikke første gang, at en højtstående embedsmand fra den kinesiske centraladministrationen skæver misundeligt til de skandinaviske landes effektive styring af miljø- og energisektorens udvikling. Jeg plejer at svare, at Danmark er et meget lille og homogent land, som slet ikke kan sammenlignes med Kina og dets massive udfordringer. Det er ikke kun et høfligt svar på en åbenhjertig bekendelse, det er min erfaring efter at have boet fem år i landet og fulgt dets udvikling i snart 30 år.

Men hvor opstår landets styringsproblemer? En del af svaret skal findes i Kinas rivende økonomiske vækst. Den har mangedoblet befolkningens købekraft og skabt meget magtfulde alliancer mellem virksomhedsledelser og topembedsmænd i lokalsamfundene.

Samtidig er der stadig over hundrede millioner fattige kinesere, som kræver job og ris nu og her. Den sociale stabilitet kan simpelthen ikke opretholdes uden. Det umuliggør lukning af mange forurenende virksomheder. De fleste kadrer tør simpelthen ikke nedlægge job.

Fifleri

Centralregeringen udstak for snart 10 år siden detaljerede planmål om at mindske forureningen med 10 pct. fra 2000 til 2005. Virkeligheden blev en helt anden. Provinserne rapporterede tilbage om en stigning på 27 pct. i udledningen af svovldioxid, som forårsager syreregn i godt halvdelen af Kinas byer. Og det kemiske iltforbrug (dvs. vandforurening) i floder og søer steg 2 pct.

Centralregeringen svarede igen i den næste femårsplan (2005 til 2010) med at gentage planmålet om 10 pct. reduktion i luft- og vandforureningen. Det blev fulgt op af centralt udstukne kvoter til hver provins og sanktioner i form af manglende bonusaflønninger og forfremmelser til de embedsmænd, som ikke efterlevede målene.

Det har ikke resulteret i øget målopfyldelse - tværtimod. Kinas mange embedsmænd er i stedet travlt beskæftiget med at forhandle gunstige kvoter til deres egne amter og kommuner. De tungeste byrder tildeles de dårligste forhandlere, ikke nødvendigvis dem med størst forurening. Mange rapporterer tilbage om opnåelse af planmålene, selvom de gode resultater er langt fra virkeligheden.

De mange skæve data har ført til, at centralregeringen er blevet mistænksom og har igangsat landets første statistiske forureningsundersøgelse. I februar i år kom resultatet af 570.000 personers dataindsamling igennem to år: En meget større forurening end de officielle statistikker gav udtryk for. Eksempelvis er vandforureningen mere end dobbelt så stor som officielt registreret.

Det lokale fifleri med statistik er velkendt. I 2004 afslørede en lignende datarazzia, at lokalregeringerne var i gang med at opføre så mange elværker uden den påkrævede centrale godkendelse, at Kinas samlede kapacitet af elværker reelt var entredjedel større end registreret af centralmyndighederne.

Denne statistiske korrektion resulterede i, at den globale CO2-udledning med et kinesisk pennestrøg blev 2 pct. højere end hidtil antaget (sic). En internationalt set uhørt statistisk korrektion.

Skakmatte myndigheder

Lokalregeringerne har igennem flere år lært at manøvrere sig udenom centralregeringens miljøkrav og upopulære dekreter.

De lokale miljømyndigheder prøver - som en lus mellem to negle - at efterleve de nationale mål, men det er ikke let. Årsagen er, at de lokale miljømyndigheder er underlagt lokalregeringen, ikke centralregeringen. Når der udstedes restriktive krav mod lokale industrier, straffes de lokale miljømyndigheder med nedskæringer i lønsum og driftsmidler.

Lykkes det at bringe en forureningssag til domstolene, kommer næste forhindring: Kinas miljølove er meget progressive, men desværre upræcise. Ofte kræves en tolkning af det konkrete sag, og det hjælper lokale styrelser med. Disse styrelser aflønnes af lokalregeringerne. Det lægger en naturlig dæmper på domstolene.

I byerne er 90 pct. af floderne og 50 pct. af grundvandet alvorligt forurenet. Det burde give grobund for adskillige erstatningssager. Men ifølge vandmiljølovene er de lokale miljømyndigheder ikke forpligtigede til at videregive relevant data og dokumentation i sådanne retssager. Det bremser også domstolene i deres virke.

Hvis en virksomhed dømmes til at rydde op efter sig og betale en bøde, er det ikke ualmindeligt, at det lokale skattebureau giver en lokal afgiftslettelse, som præcis modsvarer bødestørrelsen. Lokalregeringen holder forureneren skadesfri for at bevare arbejdspladser og lokale skatterevenuer.

En meget omfattende undersøgelse af Kinas miljøretssager har endvidere vist, at halvdelen af sigtelserne blev afvist af blandt andet de lokale partiapparater med den begrundelse, at udfaldet kunne true den sociale stabilitet - endnu et eksempel på de lokale myndigheders magt.

Spørgsmålet er således ikke, om lokalregeringerne er stærke nok til at modstå kravene om flere lokale miljøinvesteringer og lukning af forurenede virksomheder. Mange års erfaringer har mejslet svaret ind i den kinesiske mur. Spørgsmålet er snarere, om det fremover kan lykkes centralregeringen at erstatte de bureaukratiske dekreter og planmål med andre og mere effektive styringsværktøjer.

Nye incitamenter

Siden 1978 har teknokratisk styring via økonomiske incitamenter i stigende grad suppleret den bureaukratiske kommandoøkonomi. Det har især fundet sted i landbrug og industri. Nu ser det ud til, at økonomiske incitamenter på samme måde vinder indpas i miljø- og energisektorens regulering. Altså mere effektiv miljøregulering med gulerod i stedet for stok.

Det er afgørende for et renere miljø i Kina, at lokalregeringerne får en egeninteresse i at spare på de knappe naturressourcer og etablere mere bæredygtige produktionsformer. Det har i mange år ikke været tilfældet. Energi og andre råstoffer var billige, og de eventuelle miljøbøder var små eller blev omgået. Men nu er der aktuelle planer om at indføre en CO2-skat på fossile ressourcer. Meget tyder på, at den nye femårsplan vil indeholde disse skridt. Måske andre ressourceskatter. Det er måske det mest afgørende skridt til gavn for Kinas miljø i flere årtier. Det vil give de lokale virksomheder og lokalregeringer et reelt incitament til at spare på kullene og de andre forurenende stoffer. Kul er uden sammenligning den største forureningskilde i Kina. Kina bruger 42 pct. af verdens kul til at producere omkring 7 pct. af verdens BNP.

Desuden er mange NGO'er blevet særdeles aktive i de veludviklede områder på østkysten og i Sydkina. Her er industrialiseringen ved at afslutte sin ekspansion, og der er en voksende middelklasse og intellektuelle miljøer, som i samarbejde med en underskov af NGO'er kæmper for et renere miljø. En egentlig social kraft er ved at opstå i disse områder, om end deres virke er snævret ind om lokale miljøspørgsmål og delvist styret at myndighederne. Disse bevægelser opmuntres af centralregeringen, for de agerer som centralmyndighedernes forlængede arm imod de ustyrlige lokalregeringer. Desuden er green tech-industrier på kraftig fremmarch i disse områder. Det skaber mange nye arbejdspladser med høj værditilvækst. Meget forandres i Kina i disse år. Hvor modstanden mod en grøn udvikling indtil videre findes i de fleste lokalregeringer, tyder meget på, at den fremover bliver mindre. De fattige indlandsprovinser vil dog fortsat opponere.

Som den berømte kinesiske filosof Konfucius sagde for 2.500 år siden: »Når det står klart, at målene ikke kan opnås, så lad være med at justere målene, juster hellere midlerne.« Om midlerne bliver skrappe nok, er indtil videre det ubesvarede spørgsmål.

Ole Odgaard er ph.d. og har skrevet flere bøger og artikler om Kina. Han er specialkonsulent i Energistyrelsen. Artiklen udtrykker kun hans private synspunkter.