Kronik

§ 24 – en bombe under offentlighedsprincippet

Det hedder sig, at forslaget til ny offentlighedslov nyder stor opbakning fra Offentlighedskommissionen. Men reelt pressede regeringen kommissionen til at foreslå den omstridte § 24, som vil begrænse kontrollen med magthaverne
Vedtages forslaget til ny offentlighedslov, får Birthe Rønn Hornbech endnu bedre muligheder for at bruge sin standardbemærkning: Ingen kommentarer.

Vedtages forslaget til ny offentlighedslov, får Birthe Rønn Hornbech endnu bedre muligheder for at bruge sin standardbemærkning: Ingen kommentarer.

Søren Bidstrup

16. december 2010

Regeringens forslag til en ny offentlighedslov er stort set en tro kopi af det lovforslag, som Offentlighedskommissionen barslede med tidligere på året, og som blev sendt i høring hos en lang række organisationer. Her er det værd at bemærke, at så fremtrædende organisationer som DI og AC i deres høringssvar afviste kommissionens forslag om begrænsning af offentlighedsprincippet af hensyn til ministerbetjeningen. Tilsvarende kritiske røster høres nu også fra Danmarks Jurist- og Økonomforbund.

Det er vigtigt at forstå, at der med den foreslåede (ministerbetjenings-)regel i § 24 institueres en stilling for centraladministrationens myndigheder, som ligner den, der allerede i dag gælder for kommunalforvaltningen, nemlig at ministerier og styrelser mv. i relation til ministerbetjeningen betragtes som en enhedsforvaltning. Det betyder, at dokumenter frit kan udveksles mellem myndigheder uden at blive omfattet af offentlighedsprincippet.

Det er også vigtigt at forstå, at begrebet ministerbetjening i den foreslåede regel omfatter alle forhold af politisk betydning. Den er ikke relevant i forhold til (myndigheds-)sager, der behandles af ministeren i dennes egenskab af forvaltningschef. Det drejer sig f.eks. om klager over konkrete forvaltningsafgørelser eller tilsyn med underordnede myndigheder, som kun undtagelsesvist påkalder sig politisk interesse. Derimod gælder reglen de politisk interessante sager: indstillinger til ny lovgivning, administrativ regulering og planlægning etc. Det er således en undtagelse, som efter sit indhold er særdeles vidtrækkende.

Ingen efterprøvelse

Det er endvidere vigtigt at forstå, at der med den nærmere afgrænsning af denne bestemmelse i realiteten bliver tale om en undtagelse, hvis anvendelse i konkrete sammenhænge i praksis unddrager sig retslig efterprøvelse.

Bestemmelsen er således særdeles vidtrækkende, idet den taler om dokumenter, der er eller kan blive relevante for ministerbetjeningen. Og hvem kan spå om fremtiden? Det er der som bekendt ingen, der kan - hvorfor svaret på en anmodning om aktindsigt i sådanne dokumenter næsten altid må blive et nej. Og en sådan afvisning kan vel at mærke ikke efterprøves af ombudsmanden eller domstolene, eftersom myndighederne altid selv vil være de nærmeste til at fastslå, om et sagsforhold vil kunne udvikle sig til noget politisk, som kræver ministerens bevågenhed.

Det er særlig vigtigt at forstå, at undtagelsen rammer dokumenter, som foreligger i færdigbearbejdet form - og altså ikke blot angår administrationens strøtanker eller foreløbige vurderinger, det der i den nuværende lovgivning henregnes som arbejdsdokumenter. Det er netop ikke hensynet til embedsmændenes mulighed for at 'tænke højt', som direkte motiverer den foreslåede undtagelse. Det er derimod hensynet til ministerens handlefrihed, som begrunder reglen - herunder ministerens frihed til at træffe beslutninger, som evt. ikke har dækning i embedsmændenes egne vurderinger af forholdene.

Hold øje med § 25, 27, 29

Forslaget skal ses i sammenhæng med en række andre undtagelsesbestemmelser, som foreslås med den nye lov. Forslag, som også er bestemt af hensynet til den politiske handlefrihed. Det gælder bl.a. dokumenter, der udveksles mellem de kommunale organisationer og deres medlemmer i forbindelse med politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale initiativer (§ 25). At disse organisationer overhovedet er omfattet af offentlighedsprincippet er nyt. Men betydningen af denne nydannelse begrænses altså af den nævnte undtagelsesbestemmelse, som en enig kommission stod bag.

Nok så vigtig er reglen om undtagelse af dokumenter, der udveksles som led i forhandlinger med Folketingets politiske partier (§ 27). Det er det samme hensyn til politisk handlefrihed, som gør sig gældende i denne forbindelse. Det er for så vidt logisk at udstrække undtagelserne fra offentlighedsprincippet også til denne situation, selv om der hermed er tale om videregivelse til personer, som står helt uden for det politisk-administrative apparat. Denne udvidelse af begrænsningen i offentlighedsprincippet stødte imidlertid på modstand fra et stort mindretal i kommissionen (10 af kommissionens 21 medlemmer).

En anden vigtig undtagelse gælder interne faglige vurderinger, som foreligger i endelig form, men som har indgået i ministerbetjeningen, f.eks. i forbindelse med fremsættelse af et lovforslag (§ 29). Denne undtagelse, som - igen - er motiveret af hensynet til den politiske beslutningsproces, stødte ligeledes på modstand fra et mindretal i kommissionen (ni medlemmer). Forslaget betyder, at man ikke vil kunne få aktindsigt i det faglige grundlag, som ministrene træffer deres beslutninger på, hvis dette grundlag er tilvejebragt inden for systemets egne rammer. Denne undtagelse omfatter også dokumenter, der er udarbejdet til brug for rådgivningen af de kommunale organisationer.

Hvad er værst?

Det kan diskuteres, hvad der er værst: § 24, som har skabt særligt røre i medieverden, § 27, som stødte på kraftig modstand i kommissionen, eller § 29. Men det er formentlig indiskutabelt, at der er en logisk sammenhæng mellem disse særregler, der alle er båret af det samme hensyn til den politiske beslutningsproces. Og har man sagt A, plejer man også at acceptere, at man må sige B.

Kommissionens mindretal er dog tilsyneladende blevet fanget på det forkerte ben. Man har accepteret § 24, men vil ikke drage konsekvensen heraf i forhold til §§ 27 og 29. Et enkelt - fremtrædende - kommissionsmedlem, Oluf Jørgensen, der er en af landets førende eksperter inden for offentlighedslovgivningen, er ligefrem citeret for at have udtalt, at han ikke ville have stemt for § 24, hvis han havde vidst, at § 29 også fulgte med i 'lovpakken' (Information 10. december).

Justitsministerielt pres

Det rejser unægtelig spørgsmålet om, hvad der ligger bag forslaget om den nye ministerbetjeningsregel i § 24. Svaret er: Et stærkt pres fra Justitsministeriet, som i kommissoriet henstillede, at Offentlighedskommissionen overvejede betydningen af visse strukturændringer i centraladministrationen.

Kommissoriet udgør rammen for enhver kommissions overvejelser, og en henstilling som den nævnte er følgelig at betragte som et direktiv, som kommissionen ikke har kunnet sætte sig ud over. Det er da også præcis, hvad man har hørt fra pressens egne organisationer, som var repræsenteret i kommissionen: Man opfattede denne henstilling som et pålæg.

Spørgsmålet er så, hvilke saglige omstændigheder der taler for den ministerbetjeningsregel mv., som lovforslaget indeholder. Svaret er: En rapport fra 2006 fra Finansministeriet om udviklingen af centraladministrationens organisation i nyere tid. Her berettes om forskellige tendenser, som har præget denne udvikling. Resultatet gøres op med en sondring mellem den traditionelle 'brede' model, hvor departementet har det fulde ansvar for ministerrådgivningen, en 'differentiret' model, hvor underliggende styrelser har stor selvstændig kompetence, men hvor policy-udviklingen fortsat i vid udstrækning sker på topniveau, og den 'smalle' model, hvor styrelserne omvendt er kendetegnet ved at være inddraget i ministerrådgivningen.

Alt dette hører man dog ikke meget om i kommissionens betænkning, som nøjes med at citere fra rapportens konklusioner vedrørende netop den smalle model, som understøtter opfattelsen af, at departement og styrelser fungerer som en enhedsadministration.

De to andre modeller er slet og ret ikke nævnt i betænkningen, som heller ikke hæfter sig ved udbredelsen af den smalle model, der ved nærmere eftersyn viser sig kun at have et yderst begrænset anvendelsesområde (et par af de nuværende ministerier). Der er altså ikke dokumentation for den påstand om strukturændringer, som betænkningen bygger på i sin argumentation for den omtalte ministerbetjeningsregel.

Og fjerner man § 24, synes der heller ikke at være grund til at opretholde nogen af de øvrige omtalte undtagelsesbestemmelser.

Carsten Henrichsen er professor, dr.jur. ved Københavns Universitet.

Bliv opdateret med nyt om disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk, seriøs og troværdig.

Prøv en måned gratis.

Klik her

Er du abonnent? Log ind her

Anbefalinger

anbefalede denne artikel

Kommentarer

Interessant at denne "moderne offentlighedslov", som ifølge Barfoed giver "mere åbenhed" (http://jp.dk/opinion/kronik/article2270325.ece), allerede som sit udgangspunkt tilbage i 2002, fra oven, havde fået dikteret den væsentlige indskrænkning i offentlig indsigt som den fik, ja at det sandsynligvis var reformens hele berettigelse.

Ikke at det er overraskende, hykleriet og løgnen er jo dagligdag for regeringen, men det er rart at få det bekræftet sort på hvidt.

Forhåbentlig falder dette makværk inden regeringsskiftet.

"Man opfattede denne henstilling som et pålæg." (visse af Regeringen anbefalede strukturændringer i centraladministrationen). Altså blev Regeringens påtænkte strukturændringer, af kommisionen opfattet som en integral del af kommissoriet. Og det er interessandt for vurderingerne af forslaget (L 90), som det foreligger.

Der har allerede, f.eks. i Information, været rejst en substantiel kritik af Offentligheds-kommisionens arbejde med en revision af Offentlighedsloven. På bestilling af den siddende Regering. Kritikken har sit omdrejningspunkt i det forhold, at lovforslaget direkte rummer en diskvalificering af det offentlige element til fordel for administrationens bekvemmelighed. Altså mere hemmelighed og mindre åbenhed og transparens.

Og det faktum bør spille ind, når man vurderer forslaget. Det har med andre ord ikke været offentlighedens rolle for det aktive og åbne demokrati, som har været omdrejningspunktet for Regeringens ønske om restriktive forandringer.

Det har derimod været administrationens interne privilegerede præferencer. Mere regime, og mindre fornuftig indsigt med de magt-strukturer, som vi som befolkning er omgivet af. Mindre indflydelse til den aktive relation imellem individ og samfund, og mere eksklusivitet til personerne i forvaltningen af vores demokrati. Det er en elendig cocktail for udviklingen af et moderne og åbent demokrati. Rent ud sagt en rævekage, som Lars Barfoed står i spidsen for. Men her rettet imod den danske offentlighed.

Det kræver forklaring af Justitsministeren - selvom man ikke kan garantere, at 'sortsnakkeren' overhovedet brænder igennem...

Med venlig hilsen

Ja, med undskyldningen at der var nogle uklarheder i den nuværende offentlighedslov, som der rent faktisk også er, havde man, og det er utvivlsomt Fogh det hele peger tilbage på, bestemt at en sådan "reform" kunne snige ret alvorlige indskrænkninger ind i loven.

Heldigvis synes mediepresset i denne sag i sidste ende at have medført at DF fik kolde fødder, eller i hvert fald kunne stramme prisen til regeringen for medvirken. Desværre er det nok mest sandsynligt det sidste.

Klaus Jespersen

Nok er nok. Lars Barfoed og hans embedsmænd er ved at afmontere demokratiet, og det er nu, vi skal redde hvad reddes kan. Det er snart for sent.