Kronik

EU - den stille diplomat

En økonomisk gigant, en politisk dværg og en militær orm er EU hånende blevet kaldt. EU's udenrigspolitiske formåen får sjældent lovord med på vejen. Kritikken overser imidlertid, at unionens force ligger i diskret magt og de små skridts politik. Det har givet EU en position som civil og normativ magt
EU fejlede så spektakulært i forsøget på at standse konflikterne på Balkan, at et nyt traume opstod og gav anledning til beskrivelsen af unionen som politisk dværg og militær orm. 
 På billedet ankommer kosovoalbanske flygtninge til Albanien efter dages kørsel på ladet af en lastbil på flugt fra Serbiske styrker.

EU fejlede så spektakulært i forsøget på at standse konflikterne på Balkan, at et nyt traume opstod og gav anledning til beskrivelsen af unionen som politisk dværg og militær orm.
På billedet ankommer kosovoalbanske flygtninge til Albanien efter dages kørsel på ladet af en lastbil på flugt fra Serbiske styrker.

Mikkel Østergaard

Debat
5. februar 2011

EU's nye fælles udenrigstjeneste, på dansk kendt som FUT, blev indviet for godt to måneder siden helt uden for offentlighedens opmærksomhed. Meningen er ellers at FUT skal yde støtte til Cathrine Ashton - EU's nye højtstående repræsentant og næstformand for Kommissionen og dermed hjælpe til at give EU større politisk slagkraft, mere sammenhæng og større synlighed på den internationale scene.

Men alle kan vist hurtig blive enige om, at synlighed i EU's eksterne anliggender ikke har været en mærkevare siden Cathrine Ashtons udnævnelse i november 2009. Hverken Ashton eller EU's præsident, Herman Von Rompuy, har endnu markeret sig i den offentlige bevidsthed. De kunne sandsynligvis spadserer nøgne ned af Strøget, uden at nogen ville genkende dem. Med en ukendt og til dels usynlig ledelse, en usynlig indvielse af FUT, samt stilheden om kriserne i Mellemøsten (EU's eget nærområde), er der lige nu ikke meget, der henleder tankerne på synlighed og slagkraft i EU's udenrigs- og sikkerhedspolitiske rolle.

Umiddelbart ser det altså ud til, at EU's image som en 'økonomisk gigant, en politisk dværg og en militær orm' ikke er helt misvisende. Det er derfor stadig så som så med slagkraften på den internationale scene, til trods for det nye traktatgrundlag og den nye udenrigstjeneste. Det har heller ikke hjulpet meget, at EU's udenrigs- og sikkerhedspolitik nu styres fra et samlet embede. Det er fortsat helt almindeligt at tale nedsættende om EU som udenrigs- og sikkerhedspolitisk aktør. Retorikken er let at bakke op med henvisning til de store fejltagelser og inaktivitet især på Balkan og i forbindelse med Irak-krigen.

Spørgsmålet er imidlertid om dette billede af EU som en ineffektiv global aktør med marginal betydning for alverdens udenrigs- og sikkerhedspolitiske udfordringer rent faktisk holder stik. Måske bør vi evaluere EU's sikkerheds- og udenrigspolitiske virke på en anden måde?

Historisk traume

Det er værd at huske på, at EU (og dens forgængere) oprindeligt slet ikke var designet til at varetage militære og sikkerhedspolitiske anliggender. Det blev af Jean Monnet anset for at være en urealistisk ambition. Det var de allersidste politikområder, der ville kunne integreres, mente han.

Denne tidlige antagelse blev bakket op af det fejlslagne forsøg på at etablere det europæiske forsvarsfællesskab og det europæiske politiske fællesskab i begyndelsen af 1950'erne - en oplevelse der gav fællesskabets fortalere et sandt traume, som ikke blev overvundet før i 1991, hvor et fælles forsvar og en fælles udenrigspolitik atter kom på den europæiske dagsorden i forbindelse med Maastricht-traktaten.

Imidlertid fejlede EU så spektakulært i forsøget på at standse konflikterne på Balkan, at et nyt traume opstod og gav anledning til beskrivelsen af unionen som politisk dværg og militær orm. Det er derfor først efter krigen i Kosovo i 1999, at man kan tale om en egentlig europæisk sikkerheds- og forsvars- og udenrigspolitik.

EU's korte tid som reel sikkerheds- og udenrigspolitisk aktør tages dog sjældent i betragtning, og fællesskabet klandres konstant for ikke at kunne øve indflydelse på linje med for eksempel USA og for at have stået magtesløs på klimatopmødet i København.

Det kan ikke benægtes, at EU er langt fra målet som en slagkraftig sikkerheds- og udenrigspolitisk aktør. Alligevel er der god grund til at se mere positivt på EU på den internationale scene, end der hidtil har været tradition for. Selvom EU ganske rigtig ikke har den geopolitiske magt, som en stat med betydelig økonomisk slagkraft og en befolkning på næsten 500 millioner burde have, har unionen ikke desto mindre en meget vigtig udenrigs- og sikkerhedspolitisk rolle.

EU er i sig selv et vigtig udenrigs- og sikkerhedspolitisk projekt. Målet med den europæiske integrations proces var jo netop at forandre det spændte forhold mellem Tyskland og Frankrig og én gang for alle at forandre de krigeriske tendenser i Europa. Det mål må siges at være indfriet. EU har tilmed kunnet udvides til en stadig større kreds af stater, der aldrig kan tænkes at føre krig mod hinanden. Det er et projekt, der konstant skal holdes ved lige, for man ved aldrig, hvornår skrøbelige demokratier kan blive udfordret.

I en større global sammenhæng er der også god grund til at tænke lidt mere positivt om EU som udenrigs- og sikkerhedspolitisk aktør. Unionen har for det første mindre bagage i mange af verdens konfliktzoner end både FN og USA. Derfor har EU kunnet spille en vigtig mæglerrolle i forbindelse med løsningen af konflikter som den i Aceh i Indonesien samt i forhandlinger med Iran. EU's force er, at unionen ikke er hæmmet af historiske konflikter og indgroet mistro.

Der er med andre ord tale om en anden slags magt end traditionel geopolitisk magt. EU har en langt mere diskret slagkraft, som er baseret på, at det er svært for andre aktører i det internationale system af modstå initiativer fra EU eller at afslå dets tilbud og forslag. Ganske vist er årsagen i vid udstrækning EU's økonomiske magt og rolle som bidragsyder, men effekten er ikke desto mindre, at EU har en stor idemæssig indflydelse, som ikke let lader sig måle eller rapportere.

Mere håndfast slagkraft

Når det kommer til den mere kontante form for udenrigs- og sikkerhedspolitik, såsom iværksættelsen af militære og civile operationer, er der sket meget i det seneste årti. Faktisk overstiger virkeligheden langt de forventninger, man tidligere havde til EU som sikkerhedsaktør. Beskrivelsen af EU som en militær orm synes lidt passé.

Siden iværksættelsen af den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik (ESFP) i 2003 og siden formuleringen af den europæiske sikkerhedsstrategi samme år har EU ikke alene haft en klart formuleret strategisk politisk ramme, man har også iværksat 25 civile og militære operationer.

På dette punkt har EU absolut ikke sat sit lys under en skæppe, men har tværtimod ihærdigt hævdet sig selv som en dynamisk og succesfuld sikkerhedsaktør, der virkelig formår at takle komplekse og krævende problemstillinger med forholdsvis kort varsel.

Det må dog siges, at selvom udviklingen af ESFP (efter Lissabon-traktaten - den Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik (FSFP)) absolut er både imponerende og overraskende, har EU i sin iver for synlighed haft en tendens til at overdrive betydningen af de mange operationer. Faktum er, at med undtagelse af de militære operationer har alle civile operationer (undtagen operationen i Kosovo) kun involveret ganske få udsendte, og har haft særdeles begrænsede ambitioner.

Men selv små operationer kan have stor politisk betydning, og EU har været villig til at give sig i kast med konflikter, der har været overset af de øvrige sikkerhedsaktører. At EU overhovedet gider beskæftige sig med Guinea-Bissau, Darfur eller Aceh er netop et resultat af EU's specielle position som civil og normativ magt.

Såfremt EU skulle udvikle sig til en egentlig militær magt og en udenrigs- og sikkerhedspolitisk aktør med geopolitisk logik, ville EU's specielle sikkerhedspolitiske bidrag gå tabt.

Derfor er det i højeste grad på tide, at vi holder op med at sammenligne EU med stater eller andre organisationer der er baseret på geopolitik. I stedet bør vi acceptere EU for hvad det er - en diskret niche-baseret aktør, der pr. definition tager små skridt i den rigtige retning.

Cathrine Ashton må ganske vist godt blive noget mere synlig, og FUT må gerne bidrage med øget effektivitet og gennemslagskraft, men små skridt er også kendetegnende inden for EU's egne institutioner!

Trine Flockhart er seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier.

Serie

27 lande - én stemme?

For få uger siden blev EU’s nye udenrigstjeneste skudt i gang. Sammen med EU's udenrigschef, Catherine Ashton, skal tjenestens omkring 6.000 diplomatiske medarbejdere varetage EU's fælles udenrigspolitiske interesser.

Men formår EU at omsætte sine økonomiske muskler til realpolitiske resultater på den globale politiske scene? Og er det overhovedet realistisk at få 27 medlemslande med vidt forskellige interesser til at tale med samme udenrigspolitiske stemme?

Information undersøger Europas nye udenrigstjeneste i en denne serie.

Seneste artikler

  • I Gaza og Ramallah opfattes EU som en positiv bidragyder

    21. februar 2011
    EU's udenrigschef beskyldes for at ignorere bistandsområdet, men i de palæstinensiske områder giver hendes hyppige besøg og EU's massive støtte fornyet håb. Dog ikke hvad angår politisk forandring, vurderer EU-kontor på Vestbredden og Gaza
  • U-landsbistand drukner i ny udenrigsstruktur

    14. februar 2011
    Ny EU-struktur risikerer at marginalisere bistandspolitikken, advarer flere hjælpeorganisationer
  • Rapport: EU sylter menneskerettigheder

    7. februar 2011
    Menneskerettighedsorganisationer retter voldsom kritik mod EU for dets 'bløde' udenrigspolitik, som de mener, har givet undertrykkende regimer som de egyptiske og tunesiske let spil. Tingene risikerer at blive værre under den nye struktur, mener de
Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her