Kronik

Holder man folk på midlertidig opholdstilladelse længere, kan det forbedre integrationen

Da man i 2002 besluttede at lade flygtninge vente længere på permanent opholdstilladelse, reducerede det lønindkomsten for både kvindelige og højtuddannede flygtninge, men det betød også, at flere flygtninge lod sig indskrive på en uddannelse, skriver lektor i økonomi Birthe Larsen i dette debatindlæg
Vi kan lære af reformen fra 2002, som blev vedtaget under Anders Fogh Rasmussen, at hvis der er mildere regler for velintegrerede flygtninge sammenlignet med andre flygtninge, kan det hæve antallet, der indskriver sig på en uddannelse, skriver dagens kronikør.

Vi kan lære af reformen fra 2002, som blev vedtaget under Anders Fogh Rasmussen, at hvis der er mildere regler for velintegrerede flygtninge sammenlignet med andre flygtninge, kan det hæve antallet, der indskriver sig på en uddannelse, skriver dagens kronikør.

Linda Kastrup

21. juni 2019

Antiglobaliseringsbevægelsen blomstrer i Europa, og derfor ønsker mange lande at implementere en skrappere indvandringspolitik. Målet er at reducere indvandringen og/eller at forbedre integrationen af indvandrere.

En stramning, der diskuteres i flere lande, er et skift væk fra at give permanente opholdstilladelser over mod at give midlertidige opholdstilladelser for flygtninge og indvandrere generelt.

I denne kronik forklarer jeg, hvordan en sådan lovændring i Danmark ser ud til at have påvirket integrationen. Overordnet set reducerede lovændringen lønindkomsten for både kvindelige og højtuddannede flygtninge, men da loven desuden indeholdt et integrationsincitament, betød den også, at flere flygtninge lod sig indskrive på en uddannelse. Dog ser det ikke ud til, at flere rent faktisk færdiggjorde en uddannelse.

Mulige effekter

At give midlertidig opholdstilladelse frem for permanent kan både have positive og negative effekter på flygtninge og indvandreres integration i samfundet. På den ene side kan det betyde mere usikkerhed og dermed mere stress for de mennesker, der så skal leve i længere tid på midlertidig opholdstilladelse.

Desuden kan virksomhederne være mindre interesserede i at ansætte en medarbejder på midlertidig opholdstilladelse på grund af den større risiko for pludselig at miste medarbejderen igen, hvis dennes opholdstilladelse inddrages. Denne effekt reducerer samlet set flygtninge og indvandreres beskæftigelsesfrekvens samt deres lønindkomst.

På den anden side kan man konstruere loven således, at jo bedre man integrerer sig, jo større er sandsynligheden for at opnå permanent opholdstilladelse. Det kan styrke den enkeltes incitament til at finde job og blive en del af arbejdsmarkedet i værtslandet og dermed forbedre integrationen.

I en ny undersøgelse analyserer mine medforfattere Elisabet Olme og Matilda Kiltröm fra Stockholm Universitet og jeg sammen effekten af en dansk lovændring i 2002.

Loven var en del af en større reformpakke. Den ændring, vi kigger på, er, at flygtninge og indvandrere nu skulle vente syv år i stedet for kun tre år, før de kunne søge om permanent opholdstilladelse.

Vi ser specifikt på, hvordan det påvirker flygtninge, da de ikke ser det som et reelt alternativ at vende tilbage til hjemlandet. Så længe en flygtning har midlertidig opholdstilladelse, er der altid en risiko for at skulle forlade Danmark, hvis der bliver fred i hjemlandet, og flygtningestatussen derfor ikke længere kan opretholdes.

Foghs reformpakke

Starthjælpen, der var en lavere overførselsindkomst til indvandrere, og andre ændringer var også en del af reformpakken, som blev underskrevet i juni 2002 under Anders Fogh Rasmussen. Helt eksplicit var ideen med reformpakken at begrænse antallet af asylansøgere og fremskynde integrationsprocessen.

I vores forskningsprojekt kan vi isolere effekten af kravene for permanent opholdstilladelse fra de andre ændringer, da den del af loven blev gennemført med tilbagevirkende kraft. Den var således gældende for alle, der havde afleveret deres asylansøgning før den 28. februar 2002. De andre dele af loven trådte først i kraft den 1. juli 2002.

En anden vigtig lovændring blev underskrevet året efter. Den betød, at alle indvandrere, som havde søgt asyl den 28. februar 2002 og efter, kunne søge permanent opholdstilladelse allerede efter fem år, hvis de var velintegrerede. Det var de, hvis de ikke havde være ledige i de fem år og ikke havde modtaget kontanthjælp. Og, i tilfælde af en hel exceptionel succesfuld integration, kunne man allerede søge efter tre år. Denne lovændring forstærkede altså incitamentet til at integrere sig.

I undersøgelsen sammenligner vi, hvordan de flygtninge, som søgte om asyl før den 28. februar 2002 (og altså ikke havde det forstærkede integrationsincitament), klarer sig i forhold til de flygtninge, som søgte om asyl i Danmark efter.

Vi har set på, hvordan flygtningene klarer sig målt på tre faktorer: påbegyndelse af en uddannelse, beskæftigelse og løn. Beskæftigelse kan i sig selv ses som et mål for integration, hvorimod uddannelse kan ses som en investering i integration.

Flere starter uddannelse, men lavere løn

Vores resultater tyder på, at den lavere sandsynlighed for permanent opholdstilladelse betød, at flere flygtninge lod sig indskrive på en uddannelse.

Det er især kvinder og kortuddannede flygtninge, som påbegynder en uddannelse. Den positive effekt på antallet, der indskriver sig på en uddannelse, kan ses som en investering i disse menneskers kompetencer og i integrationen. Desværre kan vi ikke se nogen signifikant effekt på antallet, der rent faktisk færdiggør deres uddannelse.

I forhold til arbejdsmarkedet fokuserer vi på andelen af flygtninge, som på et eller andet tidspunkt er i beskæftigelse i løbet af de første 12 år, de er i Danmark, samt på deres indtjening tre og syv år efter de kommer til landet. Vi finder ikke nogen samlet effekt på hele stikprøven, men kvindelige og højtuddannede flygtninges indkomst tenderer til at blive negativt påvirket af reformen.

En mulig forklaring på, at det er kvindernes indkomst, der falder, er, at de har en mere usikker tilknytning til arbejdsmarkedet end mændene. Når tiden for midlertidig opholdstilladelse generelt bliver længere, betyder det, at arbejdsgiveren, som ansætter en flygtning, generelt står over for en mere ustabil arbejdskraft, og denne øgede usikkerhed ser ud til at ramme kvinderne hårdest.

Det kan dels forklares ved, at arbejdsgiverne er mindre tilbøjelige til at ansætte en kvinde, og dels ved at de kvindelige flygtninge føler sig svagere i lønforhandlingssituationen. Dermed er det lettere at presse deres løn ned end mændenes.

Holder ikke folk ude

Et afgørende spørgsmål er selvfølgelig også, om reformen begrænsede indvandringen, sådan som det var meningen, at den skulle. Svaret ser ud til at være nej. Reformen havde ikke betydning for, om en flygtning blev i Danmark eller ej.

Faktisk viser vi i undersøgelsen, at 90 procent af de flygtninge, som søgte om asyl før og efter den 28. februar 2002, stadig er i Danmark efter 12 år.

Den skrappere indvandringslovgivning, hvor flygtninge og indvandrere skulle leve længere tid med en midlertidig opholdstilladelse, gjorde på den ene side vilkårene relativt bedre for velintegrerede flygtninge, samtidig med at flygtningene på den anden side generelt var dårligere stillet. Samlet set forbedrede reformpakken integrationen i Danmark, da den øgede uddannelsesfrekvensen – og uddannelse er en investering i integration.

Med dette fulgte dog også en omkostning i form af en større usikkerhed for dem på midlertidig opholdstilladelse og lavere lønninger for kvindelige og højtuddannede flygtninge. Og hvis hovedformålet med lovændringen var at begrænse antallet af flygtninge, der søgte asyl, må vi konkludere, at den ikke havde den ønskede effekt.

Hvad kan vi så lære positivt af reformen fra 2002, hvorefter indvandrere og flygtninge nu skulle være længere tid på midlertidigt ophold?

Hvis der er mildere regler for velintegrerede flygtninge sammenlignet med andre flygtninge, kan det hæve antallet, der indskriver sig på en uddannelse. Dog må man samtidig gøre en indsats for at sikre, at flere også færdiggør deres uddannelse.

I den politiske beslutningstagning skal dette dog afvejes mod den større usikkerhed for den enkelte og arbejdsgiverne og det potentielle fald i flygtningenes lønindkomst og beskæftigelsesmuligheder.

Birthe Larsen, lektor i økonomi og leder af ulighedsplatformen ved CBS

Bliv opdateret med nyt om disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk, seriøs og troværdig.
Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

Anbefalinger

  • Henning Kjær
Henning Kjær anbefalede denne artikel

Kommentarer

Gunilla Funder Brockdorff

Jeg kan slet ikke se hvordan titlen på kronikken underbygges i teksten “Beskæftigelse kan i sig selv ses som et mål for integration, hvorimod uddannelse kan ses som en investering i integration”. Men hvis flere ikke afslutter en uddannelse og lønniveauet falder, hvordan kan det så være udtryk for at integrationen er forbedret? På mig lyder det som om årsag-virknings-kæden sprang af. Kan nogen belære mig?