Kronik

Kravet om lovhjemmel er vores værn mod udemokratisk magtudøvelse – derfor er det så vigtigt

Minkskandalen har givet kravet om lovhjemmel velfortjent opmærksomhed. Det er nemlig et vigtigt princip i et liberalt demokrati, at alt, hvad staten foretager sig, skal kunne føres tilbage til lovgivning fra Folketinget. For også magthavere er bundet af loven, skriver forskningschef Pernille Boye Koch i kronikserien ’Liberalismen, vi elsker’
Minkskandalen har givet kravet om lovhjemmel velfortjent opmærksomhed. Det er nemlig et vigtigt princip i et liberalt demokrati, at alt, hvad staten foretager sig, skal kunne føres tilbage til lovgivning fra Folketinget. For også magthavere er bundet af loven, skriver forskningschef Pernille Boye Koch i kronikserien ’Liberalismen, vi elsker’

Mia Mottelson

Debat
23. november 2020

Myndigheder, der bestemmer, hvad borgerne må læse, eller om man må bo sammen med den, man elsker. Det kunne lyde som historier fra fjerne despotiske regimer, men det er aktuelle historier fra Danmark, hvor kravet om lovhjemmel, der ellers skulle beskytte borgere mod vilkårlig magtudøvelse, ikke har været opfyldt.

Det er nemlig ikke kun, når det handler om aflivning af mink, at ordrer fra myndighederne skal være hjemlet i lovgivningen. Kravet om hjemmel betyder, at alt, hvad offentlige myndigheder foretager sig over for borgerne, skal kunne føres tilbage til en lovbestemmelse vedtaget af Folketinget.

Selv om kravet ikke fremgår direkte af hverken grundloven eller lovgivningen i øvrigt, er det et af de vigtigste juridiske principper i et liberalt demokrati.

Hjemmelskravet udspringer af et mere generelt legalitetsprincip, som har stærke ligheder med det internationalt anvendte begreb rule of law. Det har rødder helt tilbage til tænkere som Aristoteles og Montesquieu og afspejler blandt andet, at alle – også magthaverne – skal være bundet af loven.

Princippet om rule of law er således et værn mod despotisk magt og tyranni, og i Danmark var en lovbaseret magtudøvelse som modstykke til arbitrær magt da også en af hovedpointerne med grundloven tilbage i 1849.

Hvis det offentliges adfærd skal være lovlig, skal der altså være en konkret bestemmelse, der tildeler myndighederne ret til at gribe ind i individernes forhold. Den konkrete hjemmel kan godt findes i en administrativt udstedt bekendtgørelse, men kun hvis et flertal i Folketinget har givet ministeren bemyndigelse til at udstede regler om lige præcis det. Myndighederne har altså ikke magt i sig selv, men kun fordi de har fået den tildelt af Folketinget.

Jurist og retsfilosof Alf Ross beskrev det på følgende vis i 1959: »Pointen i legalitetsprincippet – der udtrykker et væsentligt punkt i demokratiets politiske ideologi – er, at hjemmelen aldrig kan søges i en kilde, der er uafhængig af og selvstændig i forhold til folkerepræsentationen«.

Et par nyere eksempler illustrerer, at princippet ikke kun er verdensfjern jura, men har helt konkret betydning.

Forbudt læsning

For eksempel opdagede Folketingets Ombudsmand ved et tilsynsbesøg på Sikringsafdelingen, som er en del af Psykiatrien Region Sjælland, at nogle af de indlagte patienter havde fået fastsat begrænsninger for, hvilken litteratur de måtte læse.

En af patienterne måtte ikke læse religiøs litteratur, historiske tidsskrifter og Illustreret Videnskab, mens en anden patient ikke måtte læse litteratur om psykiatri. Begrundelsen var behandlingsmæssige hensyn, idet ledelsen forklarede over for Ombudsmanden, at læsningen af den ’forbudte’ litteratur eksempelvis kunne give patienterne vrangforestillinger.

I sin udtalelse fra foråret 2020 konkluderede Ombudsmanden imidlertid, at Sikringsafdelingen næppe havde tilstrækkelig hjemmel til at begrænse patienternes adgang til litteratur.

De eksisterende lovregler om tvang i psykiatrien nævner ikke, at man må begrænse patienters adgang til litteratur, og ved så intense indgreb i borgernes ytrings- og informationsfrihed er adgangen til at fastsætte en husorden for afdelingen ikke tilstrækkeligt hjemmelsgrundlag.

Her betød hjemmelskravet altså, at Psykiatrien Region Sjælland fik kritik for at begrænse patienternes rettigheder uden en tilstrækkeligt klar lovhjemmel.

Sundheds- og Ældreministeriet gav efterfølgende Ombudsmanden ret i, at ministeriet burde arbejde for at skabe et klart hjemmelsgrundlag, hvis praksis skulle fortsætte.

Kravet om et klart retsgrundlag i national ret, når myndighederne griber ind i borgernes forhold, er også en integreret del af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Således kan staten blive dømt for konventionsbrud, alene fordi der ikke har været et betryggende hjemmelsgrundlag, som har været tilgængeligt for borgerne. Det gælder altså også myndighedsindgreb, som ellers ville blive godkendt og accepteret som legitime, nødvendige og proportionale af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

Hjemmelen skal være så tilstrækkeligt klar og præcist formuleret, at borgerne kan forstå, hvad der gælder, og indrette sig efter det, og dette gælder i særlig grad ved intensive indgreb i borgernes rettigheder.

Grænser for magtudøvelse

En af de grundlæggende kvaliteter ved hjemmelskravet er, at det bygger bro mellem hensyn, man normalt forbinder med borgernes retssikkerhed, og hensyn, der understreger parlamentets centrale rolle i statsstyret.

I mange andre situationer, hvor man diskuterer klassiske retsstatslige principper og menneskerettigheder som for eksempel principper om magtens tredeling, frihedsrettigheder og minoritetsbeskyttelse, kan det nemt udvikle sig til en kamp mellem fortalere for en konstitutionel demokratiopfattelse og fortalere for en parlamentarisk præget demokratiopfattelse.

Den konstitutionelle demokratiopfattelse lægger vægt på, at demokrati forudsætter en række grundlæggende rettigheder, som lægger bånd på statsmagten, mens den parlamentariske demokratiopfattelse mere snævert forstår demokrati som flertalsstyre.

Med hjemmelskravet går de to demokratiopfattelser på sin vis hånd i hånd. Princippet sikrer både Folketinget den centrale rolle som regelfastsætter og opstiller dermed grænser for, hvornår regeringen og administrationen kan fastsætte deres egne regler.

Men det giver også borgerne garantier for, at myndighederne skal kunne henvise til en demokratisk vedtaget lov og ikke kan nøjes med eksempelvis interne instrukser, når de udsættes for magtudøvelse fra myndighedernes side.

Overset del af instrukssagen

Dette fører os ganske naturligt til et andet aktuelt eksempel, nemlig adskillelsen af unge asylpar, der er ved at blive undersøgt af Instrukskommissionen. Sagen indeholder en lang række juridiske problemstillinger – for eksempel om daværende udlændingeminister Inger Støjberg (V) gav en ordre om at adskille alle unge asylpar uden undtagelse.

Men en lidt mere overset problemstilling er, om der overhovedet var og stadig er tilstrækkelig hjemmel til at adskille asylpar, når begrundelsen for at adskille parrene er den ene parts unge alder.

Udlændingelovens bestemmelser om indkvartering er nemlig meget overordnede og kom ind i loven i 2013, altså længe før spørgsmålet om adskillelse af unge asylpar kom på den politiske dagsorden. Folketinget har således ikke haft mulighed for at forholde sig direkte til spørgsmålet, der jo er meget indgribende i individernes privat- og familieliv.

Pointen i denne sammenhæng er, at en instruks fra ministeren og nogle uddybende bemærkninger fra Udlændingestyrelsen næppe i sig selv er et fyldestgørende hjemmelsgrundlag. Det er nemlig ikke tilstrækkeligt, at en foretagsom minister eller en mindretalsregering støtter en ordning, der er meget indgribende over for borgerne. Der skal også foreligge en mere direkte lovhjemmel vedtaget af et flertal i Folketinget.

Hjemmelskravet fortjener med andre ord en langt større opmærksomhed. Kravet betyder, at magthavere må erkende, at også de er bundet af loven. Men vi borgere får også en vigtig påmindelse om, at magten udspringer af os selv, idet grænserne for magten fastsættes af Folketinget.

Pernille Boye Koch er forskningschef ved Institut for Menneskerettigheder.

Serie

Liberalismen vi elsker

Til daglig er det mest højrefløjen, som holder af at hylde liberalismen, men liberale principper er grundstene i vores demokrati. Nogle er dog mere universelt anerkendte end andre. I denne kronikserie har vi bedt en række idéhistoriske og politiske tænkere fremhæve et liberalt ideal, som de mener, bør hyldes.

Seneste artikler

  • Ejendomsretten er civilisation, ikke egoisme. Det er det, venstrefløjen ikke forstår

    18. december 2020
    Venstrefløjen kritiserer ofte ejendomsretten for at være udtryk for egoisme og grådighed. Men ejendomsretten udgør nogle fælles spilleregler, der skaber tryghed, velstand og tillid – også for de fattigste, skriver Christopher Arzrouni i denne kronik
  • En sand liberalist ville aldrig lave en ghettolov

    11. december 2020
    Vor tids liberale er i tiltagende grad i konflikt med liberalismens grundlæggende principper. Med eksempelvis ghettoloven er højrefløjen blevet mere optaget af at forsvare danskeres borgerrettigheder end liberalismens menneskerettigheder, skriver lektor i Anvendt Filosofi Henrik Jøker Bjerre i denne kronik
  • En sand retsstat beskytter også befolkningen mod den økonomiske elites magt

    1. december 2020
    Den liberale retsstat er et centralt middel til at sikre befolkningen mod statstyranni og fortjener hyldest, men den er ikke tilstrækkelig til at sikre befolkningen mod den økonomiske elites tyranni, skriver forskerne Christoph Ellersgaard, Andreas Mulvad og Anders Selvested i kronikserien ’Liberalismen vi elsker’
Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk, seriøs og troværdig.
Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

God betragtning af det helt essentielle i vores demokrati.
Der kan kun regeres på baggrund af og indenfor de rammer folket har givet myndighederne lov til.
Givet lov via valgte repræsentanter til folketinget, som varetager lovgivning på vores vegne.
Regeringen er udøvende myndighed og kan kun bevæge sig når og så indenfor hvis der er lovmæssig dækning herfor.
Og folketinget skal kun høres når der skal ny lovgivning til.
Det er kun domstole der kan dømme en handling som værende udenfor lovlig ramme.
Det er dette der er tredelingen af magtbeføjelser.

Så grundlæggende behøver en regering ikke inddrage folketinget i sin myndighedsudøvelse, sålænge den er indefor lovene.

Eva Schwanenflügel

Tak for denne oplysende og inspirerende kronik.

Med lov skal uligheden øges, intet mindre kan gøre det, men det betyder ikke at vi skal acceptere det som foregår. Med ulighedskravet går politikernes demokratiopfattelser på sin vis hånd i hånd med overklassens. Pointen i ulighedsprincippet – der udtrykker en væsentligt del af den politiske neoliberale ideologi – er, at hjemmelen søges i en kilde, der er afhængig af overklassens magt og tvinges igennem ved overklassens store formuer, med de borgerlige medierne som villige redskaber naturligvis.

De eksisterende lovregler om tvang i jobcentrene nævnes ikke i de borgerlige medier. Her betyder mørkelægningen altså, at politikerne ikke fik kritik for at begrænse borgernes muligheder. Lovene er således ikke et værn mod despotisk magt og tyranni, og i Danmark er en lovbaseret magtudøvelse lig med arbitrær rå magt da også en af hovedpointerne med politikernes ønske om større ulighed. Det kunne lyde som historier fra fjerne despotiske regimer, men det er aktuelle historier fra Danmark, hvor kravet om øget ulighed gennemføres, og lovene der ellers skulle beskytte borgere mod vilkårlig magtudøvelse, ikke har været opfyldt.

Aldrig har en generation politikere skadet demokratiet som den nuværende. Overgreb mod den ene minoritet efter den anden er dagens realiteter. Dette foregår på jobcentrene, i socialvæsenet, på handicapområdet m.m. Alle disse overgreb og alt hvad staten foretager sig på lignende områder, kan direkte føres tilbage til lovgivning fra Folketinget. Overgrebene har givet kravet om fjernelse af fattiglovene velfortjent opmærksomhed på de sociale medier. Kravet om at fjerne de love som smadrer vores liv, som skaber fattigdom og øger uligheden, er vores måde at søge værn mod det repræsentative demokrati.

Dette fører os til den oversete del af fattigdomsskabelsen, nemlig skabelsen af børnefattigdom, der er ved at blive undersøgt af borgernes sociale bevægelser. Sagen indeholder en lang række juridiske problemstillinger – for eksempel om daværende politikere gav en ordre om at udstille alle børn fra underklassen uden undtagelse. Men en lidt mere overset problemstilling er, om der overhovedet var og stadig er tilstrækkelig hjemmel til at smadre underklassens liv, når begrundelsen for at skabe fattigdom er børnenes unge alder. Børnefattigdomslovenes bestemmelser om færre midler er nemlig meget overordnede og kom ind i loven af den forrige regering, altså før spørgsmålet om børnenes fremtid kom på den politiske dagsorden. Folketinget har således haft mulighed for at forholde sig direkte til spørgsmålet, der jo er meget indgribende i børnenes fremtid.

Pointen i denne sammenhæng er, at en fattiglov fra socialministeren og nogle uddybende bemærkninger fra kommunernes landsforening næppe i sig selv er et fyldestgørende hjemmelsgrundlag. Det er nemlig ikke tilstrækkeligt, at en foretagsom social- eller beskæftigelsesminister eller en mindretalsregering støtter en ordning, der er meget indgribende over for børnene. Der skal også foreligge en mere direkte lovhjemmel vedtaget af et flertal i Folketinget. Med andre ord skal der et overvældende flertal i Folketinget til, for at børnefattigdomsskabelsen kan begås – over tilstrækkelige mange årtier til at være effektiv – loven udtyndes hvis ikke den støttes af både blå som rød blok.

Et af de vigtigste politiske principper i det neoliberalt demokrati er fattiggørelsen af underklassen. Fattigdomsprincippet sikrer Folketinget den centrale rolle som regelfastsætter og fjerner dermed grænser for, hvor meget regeringen og administrationen kan fastsætte deres egne regler. Ulighedskravet udspringer af et mere generelt legalitetsprincip, som har stærke ligheder med det internationalt anvendte "Overgreb ved lov". Ulighedskravet fortjener en langt større opmærksomhed. Kravet betyder, at magthavere må erkende at de mener, at de ikke er bundet af grundloven. Men vi borgere får også en vigtig påmindelse om, at magten udspringer af sig selv, idet grænserne for politikernes magt fastsættes af Folketinget, men lovene udspringer fra overklassen.

De konkrete overgreb kan godt findes i en administrativt udstedt bekendtgørelse, specielt når et flertal i Folketinget har givet ministeren bemyndigelse til at udstede regler om lige præcis det. Myndighederne har altså magten i sig selv, men kun fordi de har fået den tildelt af Folketinget. Der er med andre ord ingen grænser for magtudøvelsen. En stor del af de love som er stemt igennem i Folketingssalen har øget fattigdommen, derfor skal der et socialt oprør til – det er et oprør som kun kan komme nedefra.