Kronik

Det er en stor misforståelse, at efterretningstjenesterne ikke skulle være bundet af lovgivning

Det er blevet fremført i debatten om FE-skandalen, at efterretningstjenesterne ikke er bundet af lovgivning, men derimod af politiske instrukser. Det er ikke korrekt. Selvfølgelig kan efterretningsvirksomhed forenes med demokratiske retsstatsprincipper, skriver forskningschef ved Institut for Menneskerettigheder Pernille Boye Koch og juraprofessor Jens Vedsted-Hansen i denne kronik
I det internationale samfund er der således en bred konsensus om, at der selvfølgelig godt kan etableres kontrolsystemer, der rammer den rette balance mellem fortrolighed og retssikkerhed, og hvor også efterretningstjenester er bundet af loven, skriver forskningschef ved Institut for Menneskerettigheder Pernille Boye Koch og juraprofessor Jens Vedsted-Hansen.

I det internationale samfund er der således en bred konsensus om, at der selvfølgelig godt kan etableres kontrolsystemer, der rammer den rette balance mellem fortrolighed og retssikkerhed, og hvor også efterretningstjenester er bundet af loven, skriver forskningschef ved Institut for Menneskerettigheder Pernille Boye Koch og juraprofessor Jens Vedsted-Hansen.

Finn Frandsen

Debat
22. januar 2022

Den seneste tids mediedebat om det, der kunne se ud til at være en »efterretningsskandale«, har ført til nogle udmeldinger om de juridiske rammer for efterretningstjenesterne og kontrollen med sådanne tjenester, som ud fra et retsstatsligt perspektiv er dybt problematiske, og som derfor fortjener et modsvar. Det er særligt historikerne Morten Heiberg og Rasmus Mariager, der har benyttet den aktuelle krise om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) som anledning til at fremsætte en række bemærkelsesværdige synspunkter.

I korte træk er budskabet fra historikerne, at det er en anomali at have et uafhængigt tilsyn med efterretningstjenesterne, og at det i øvrigt er gængs praksis, at efterretningstjenesterne ikke lever op til de officielle retningslinjer, og at der reelt gælder en række andre forskrifter, som tilsynsorganet ikke orienteres om, men som er politisk godkendt af skiftende forsvarsministre.

Det er i orden, må vi forstå, fordi det også fungerede sådan under Den Kolde Krig og med det daværende Wamberg-udvalg, men også fordi det er regeringen, der fører udenrigspolitikken og bør sætte grænserne for efterretningstjenesterne, og ikke tilsynet. »Også i de situationer, hvor handlingerne for en umiddelbar betragtning befinder sig på den forkerte side af gældende regler og retningslinjer,« som Heiberg og Mariager skriver i et stort debatindlæg i Politiken den 16. januar 2022.

Lad os indledningsvist understrege, at vi ikke på nogen måde vil tage stilling til de verserende sager om formodet lækage af hemmelige oplysninger om FE. Vi tager heller ikke stilling til, om den kritik af FE, som kom til udtryk i en pressemeddelelse fra Tilsynet med Efterretningstjenesterne i august 2020, har tilstrækkelig dækning i faktiske og juridiske forhold. Vores ærinde er derimod at påpege, at det er helt skævt at bruge den aktuelle situation som anledning til mere generelt at bringe uafhængig kontrol med FE og PET i miskredit.

Fordrejer debatten

Som reaktion på tilsynets kritik af FE blev der i 2020 nedsat en særlig kommission til at undersøge »visse forhold« vedrørende FE, og denne kommission underkendte i december tilsynets kritik, eller i hvert fald de dele af tilsynets konklusioner, som kommissionen måtte have undersøgt. Vi må nøjes med at konstatere, at det ikke er muligt at gøre FE-kommissionens undersøgelse til genstand for uafhængig diskussion, idet såvel kommissoriet for undersøgelsen som grundlaget for kommissionens konklusioner er hemmelige.

Det eneste, vi ved om grundlaget for disse konklusioner, er, at kommissionen har haft adgang til det samme materiale, som lå til grund for tilsynets særlige undersøgelse, og at kommissionen herudover har haft mulighed for at afhøre vidner og har gennemgået et »omfattende materiale« som blev indhentet fra blandt andet FE og Forsvarsministeriet. Det er netop dette supplerende materiale, der synes at fordreje debatten.

Heiberg og Mariager fremfører det synspunkt, at forskellen mellem tilsynets kritik og FE-kommissionens konklusioner alene kan forklares med, at kommissionen i modsætning til tilsynet var blevet »oplyst om de regler og aftaler, der de facto gælder for landets tjenester, altså det, som det politiske niveau skriftligt og mundtligt reelt har givet instruks om, men som erfaringsmæssigt ikke forelægges kontrolorganet«.

De hævder videre, at tilsynet »kun gives et begrænset indblik i de regler og retningslinjer, der gælder«. Dette angives at være problemets kerne, og det har ifølge Heiberg og Mariager været velkendt, siden PET-kommissionen afgav beretning i 2009.

Foreneligt med retssikkerhed

Men med denne parallel udviser de en manglende forståelse af de spilleregler, der i dag gælder for FE og PET. De gældende regler, som er formelt vedtaget lovgivning, er afgørende forskellige fra forfatternes egen forståelse af »de regler og aftaler, der de facto gælder« for efterretningstjenesterne. Ud fra en historisk funderet tilgang mener Heiberg og Mariager således at kunne fastslå, hvad der »de facto gælder«, nemlig det som »det politiske niveau (…) reelt har givet instruks om«.

De forfatningsmæssige og demokratiske problemer ved en sådan tilgang er åbenlyse. Kan det virkelig være rigtigt, at man ikke i Danmark kan forene hemmelig efterretningsvirksomhed med grundlæggende retsstatsprincipper?

Da lovene om PET og FE blev vedtaget i 2013, og tilsynet blev etableret som uafhængig kontrolinstans, var der tale om et reelt forsøg på at ramme en balance mellem de nødvendige hensyn til fortrolighed og den lige så nødvendige kontrol med, at FE og PET’s hemmelige aktiviteter ikke griber unødvendigt og vilkårligt ind i privates forhold.

Bestræbelsen på en sådan balance var udtryk for en generel tendens i demokratiske retsstater. I de fleste lande, vi sammenligner os med, har man etableret mere uafhængig og slagkraftig kontrol med efterretningstjenesterne, i takt med at tjenesterne blev overladt stadigt mere magt og flere ressourcer. Og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i flere principielle domme slået fast, at efterretningstjenesternes meget intensive indgreb i borgernes rettigheder kun kan accepteres, hvis der i de nationale systemer er etableret kontrol og retsgarantier, der kan sikre, at indgrebene over for borgerne er nødvendige og proportionale.

I det internationale samfund er der således en bred konsensus om, at der selvfølgelig godt kan etableres kontrolsystemer, der rammer den rette balance mellem fortrolighed og retssikkerhed, og hvor også efterretningstjenester er bundet af loven.

Bestemmer ikke sikkerhedspolitik

Når Heiberg og Mariager vil trække tråde fra den aktuelle debat til PET-kommissionens beretning fra 2009, har de i og for sig en pointe. Også dengang handlede diskussionen om, i hvilket omfang fastsatte regler og retningslinjer for PET skulle tages for pålydende, eller om de kunne fraviges gennem hemmelige instrukser.

Dengang var det regeringserklæringen fra 1968 – som fastslog over for Folketinget og offentligheden, at man ikke måtte registrere personer alene på grund af deres politiske tilhørsforhold – der reelt blev overtrådt på grund af hemmeligholdte regeringsinstrukser.

Men den afgørende forskel på dengang og nu er, at der i mellemtiden er vedtaget udtrykkelig lovgivning om PET og FE, og at de yderste retlige rammer for tjenesterne dermed er forankret i Folketinget. Det er et helt centralt juridisk princip, som de to historikere tilsyneladende overser, at administrative retningslinjer og instrukser naturligvis aldrig kan bryde med lovgivningen.

Historikernes afsluttende hovedargument er, at man bliver nødt til at spille dobbeltspil og tilbageholde oplysninger for tilsynet, fordi det i modsat fald vil være kontrolorganet og ikke regeringen, der sætter grænserne for tjenesternes virke og dermed beslutter udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Det er heller ikke et overbevisende synspunkt.

For det første udøver tilsynet kun legalitetskontrol: De vurderer kun, om FE overholder de grundlæggende juridiske principper for sin virksomhed. For det andet har tilsynet kun mandat til at se på en begrænset del af tjenesternes virke, nemlig den del, der handler om behandling af oplysninger. Så selvfølgelig er det stadig regeringen, der beslutter og udfører udenrigspolitikken. Hvad angår efterretningstjenesterne, skal det blot ske inden for de rammer, som Folketinget har fastsat i lovgivningen.

Det kan være galt nok, at vi indtil videre reelt intet ved om essensen i den aktuelle »efterretningsskandale«. Men vi bør ikke tabe hovedet og fremføre argumenter, som ikke er en retsstat værdige.

Jens Vedsted-Hansen er juraprofessor og var medlem af PET-kommissionen

Pernille Boye Koch er forskningschef ved Institut for Menneskerettigheder

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

Dorte Sørensen

Tak for den kronik.
Håber at "vi" kan få en fornuftig debat og ændringer til en bedre og mere åben kontrol.

Eva Schwanenflügel, Helle Walther, Elisabeth From, uffe hellum og Lars Jørgensen anbefalede denne kommentar
Danny Hedegaard

Der bør overhovedet ikke bestå åbenhed om kontrollen med PET og FE.
Kæden hopper allerede af i det øjeblik at Tilsynet med efterretningstjenesterne, kan forestille sig at udsende en pressemeddelelse om dets arbejde.
Og i det øjeblik at Forsvarsministeren godkender en pressemeddelelse, ruller den lavine der aldrig skulle have rullet for åben tæppe.

Hold den parlamentariske kontrol bag lukkede døre og, og før eventuelt nødvendige sager for lukkede døre.

Selv økonomien i tjenesternes virke, er i nogle tilfælde så hemmelig at revisionen er hemmelig, og bilag destrueres vist nok også efter kontrol af de mest sensitive bilag?

Men efterhånden er jeg bange for at der allerede er sket så stor skade, at det ikke nødvendigvis længere giver mening at søge holdt en facade af at noget står til at redde.
Skulle det være tilfældet, håber jeg at yderligere åbenhed kommer de nu fængslede og sigtede til gode, og det ikke er noget politisk niveau der vil kunne få gavn af ikke at åbne mere op.

Venlig hilsen
Danny Hedegaard

Det er godt at få slået fast, at alle tjenester skal vurderes efter gældende lov. Hvis der foreligger hemmelige instrukser, er disse naturligvis kun meningsfulde, hvis de er lovlige. Loven er ikke sådan noget, man "hemmeligt" laver om på.

Det kan tage sin tid at afstraffe ulovlige hemmelige instrukser, men de er naturligvis irrelevante, hvis man efterforsker en forbrydelse begået af militær eller politi.

Det er vigtig at etablere, at vi straffer betjente og værnepligtige og lejesoldater, hvis de er i konflikt med den officielle (dvs den rigtige) lov. En hemmelige instruks spiller ingen rolle i straffetretslig henseende. Det er vigtigt, at vi træner militær og politi i at se bort fra uofficielle, hemmelige instrukser, da de naturligvis ikke har nogen retslig betydning.

Løgn of hemmeligheder er altsammen vældig sjovt, indtil hammeren falder, og her er det super vigtigt at slå fast i retten, at ulovlige aftaler ikke betyder et klap, det er den rigtige lov, der tæller.

Helle Walther

Man syne efterhånden så meget styret af mediernes fordrejninger og tolkninger i denne sag, at fakta helt overses, så tak for dette indlæg til de to skribenter. Hans Engell havde også i går offentligt slået reglerne fast, og ministre har intet med tilsyn og pressemeddelse og andet at gøre. Bramsen har ikke kunne gøre andet end det hun har gjort.

Finn Jakobsen

Problemet er jo, at man kan tilsidesætte almindeliug anstændighed og mørklægge ting, hvis man kan påberåbe sig hensynet til 'rigets sikkerhed'. Og da dette kan betragtes som 'elastik i metermål' kan man forstsætte med, at lade USA - som hele vejen siden 2.verdenskrig - bestemme over de hemmelige danske tjenester.

Lillian Larsen, Eva Schwanenflügel og Mikael Velschow-Rasmussen anbefalede denne kommentar
Eva Schwanenflügel

Det er i grunden mystisk, at skandalen, og dermed følgende mistanker mod regeringen, først fremkommer, når ledende medarbejdere i FE og den daværende forsvarsminister CHJ sigtes for overtrædelse af tavshedspligten..

Det burde vække eftertanke hos de fleste, at afsløringerne af det (potentielt) ulovlige samarbejde med amerikanerne allerede vakte skandale i 2014, med en hvis afhoppers afsløringer.

DR har siden afsløret mere om spionage mod danskere og vores naboer, kaldet "Operation Dunhammer", (at ligne ved planten, der vokser i moser)

2020:
"FE-skandale omhandler tophemmeligt spionsamarbejde med USA"
https://www.dr.dk/nyheder/indland/fe-skandale-omhandler-tophemmeligt-spi...

2020:
"Hemmelige rapporter: USA spionerede mod danske ministerier og forsvarsindustri"
https://www.dr.dk/nyheder/indland/hemmelige-rapporter-usa-spionerede-mod...

Enhedslisten har hele tiden stillet spørgsmålstegn ved forløbet med Tilsynet for Efteretnings Tjenesters (TET) rapport, kontra frikendelsen fra Fe-kommissionen:

"Jeg har fra starten ment, at det var nogle fuldstændig absurde argumenter, at regeringen eller ministeren skulle have forsøgt at lukke munden på tilsynet,” siger Eva Flyvholm.

Hun mere end antyder, at en mørkelægning fra forsvarsminister Trine Bramsens side i så fald ville have udløst en parlamentarisk krise.

”Det ville vi være gået fuldstændig amok over. Det strider mod hele meningen med at have et tilsyn, der jo er at sige til, når der er noget der giver grund til bekymring,” siger Eva Flyvholm.

- Men ville I være klar til at vælte en minister, hvis rapporten var blevet mørkelagt?

”Det er enormt spekulativt, hvad der ville være sket, hvis det ene eller det andet. Men jeg har oplevet, at Venstres position har været for mørkelægning.”

Forsvarsminister Trine Bramsen vælger i en skriftlig kommentar til Netavisen Pio en lidt mere diplomatisk tone.

”Jeg har noteret, at personer uden at kende nærmere til, hvad der er gjort forud for tilsynets udsendelse af deres pressemeddelelse – føler anledning til at kritisere regeringens håndtering af sagen. Tilsynet er uafhængigt og hverken denne eller andre regeringer kan pålægge tilsynet ikke at kommunikere offentligt,” lyder det fra ministeren, som også henviser til, at tilsynet i deres oprindelige pressemeddelelse skrev, at:

“Tilsynet har haft grundige overvejelser omkring offentliggørelsen af konklusioner og anbefalinger på baggrund af undersøgelsen. Det er afgørende for tilsynet, at offentligheden får et så fyldestgørende indblik heri som overhovedet muligt."

Eva Schwanenflügel

Her er linket til sidste udsagn fra Enhedslisten og Forsvarsminster Trine Bramsen:

"Enhedslisten: Tanke om at mørkelægge FE-rapport er ”absurd”
https://piopio.dk/enhedslisten-tanke-om-moerkelaegge-fe-rapport-er-absurd

Finn Jakobsen

Eva S: jeg tror, at den aktuelle misere kan henføres til, at FE under Lars Findsen har søgt at placere sig som en åben ven til offentligheden - de skulle luge pludselig til at kommunikere. Og så går det jo galt, når tjenesten kun kan trives i mørke. Det virker utrolig dilletantisk, men det er måske egentlig en smule betryggende-

Eva Schwanenflügel

Men det grundliggende spørgsmål er stadig, om amerikanske efterretningstjenester har uhindret adgang til danskeres og naboers tele- og internetkommunikation:

"Enhedslisten kalder justitsminister i samråd om FE-spionage af danskere og vildledning af kontroludvalg.

Enhedslisten er ikke tilfreds med et kort resumé på fire sider, som frikender Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) for i samarbejde med USA's efterretningstjeneste (NSA) at have spioneret mod danske statsborgere."
https://arbejderen.dk/indland/enhedslisten-kalder-justitsminister-i-samr...

"Ud over disse sager er der flere tilfælde, hvor regeringen misbruger efterretningstjenesterne.

Da hjemtrækningen fra Afghanistan udviklede sig til en katastrofe, fik regeringen FE til at udsende en analyse, som sagde, at man havde undervurderet, hvor hurtigt Kabul ville falde.
En bekvem undskyldning for regeringen – men helt i modstrid med tidligere vurderinger fra FE om, at den planlagte hjemtagning af de vestlige styrker hurtigt ville få Afghanistan til at gå i opløsning, som det skete.

Tilsvarende misbrug skete, da regeringen ikke ville høre efter, at der var fare for, at de danske børn i al-Hol-lejren kunne blive rekrutteret af Islamisk Stat.
Det ønskede regeringen ikke at høre: Som en del af strammerpolitikken skulle børnene og deres mødre ikke hjem.
Det skete først efter et stærkt politisk pres, hvor det skal huskes, at der fortsat er danske børn under skrækkelige forhold i al-Hol-lejren.

For at summere op:

– Tilsynet for Efterretningstjenesternes pegede åbenbart på, at FE havde igangsat operationelle aktiviteter i strid med lovgivningen, og at FE havde tilbageholdt afgørende oplysninger for Tilsynet og afgivet urigtige oplysninger.
Hvordan kan dette harmonere med den undersøgelse, Justitsministeriet satte i gang?

– Regeringen har åbenlyst misbrugt tjenesterne i politisk øjemed, både i forbindelse med hjemtagningen fra Afghanistan og ved at undertrykke vigtige oplysninger om de danske børn i al-Hol-lejren.
Og har regeringen godkendt – måske igangsat – intimideringen af ansvarshavende redaktører for centrale danske medier? I hvert fald har de tilladt det.

– Tidligere medlemmer af Folketingets Kontroludvalg har i forlængelse af Tilsynets kritik rejst bekymring for, om de også er ført bag lyset af FE.
Denne bekymring er ikke undersøgt. Kort sagt er der stor tvivl om effektiviteten af de demokratiske kontrolorganer, der er nedsat i forhold til efterretningstjenesterne."

"Efterretningstjenesterne versus demokratiet"
https://arbejderen.dk/blog/efterretningstjenesterne-versus-demokratiet/

Eva Schwanenflügel

@ Finn Jacobsen

Den slags pseudo-åbenhed er strategisk, og muliggør bare endnu mere fordækthed; giv offentligheden et lille ben, og hemmelighold det kæmpe korpus.

Eva Schwanenflügel

Det korte af det lange er, at løgne og hemmeligheder altid kommer for en dag.

Men siden støjniveauet i medierne er så stort, bliver megen afsløring blot til statisk støj..

Ingen hører det åbenlyse.