En ideel form for organisation, som alle elsker at hade

Bureaukrati er godt. Faktisk idéelt. Væbnet med bureaukrati kan du skabe nøjagtighed, hurtighed, ekspertise, kontinuitet og sørge for, at embedsmænds personlige interesser ikke står i vejen for organisationens. Som organisationsform er bureaukratiet - ifølge den tyske sociolog Max Weber - alle andre modeller overlegen. Derfor har bureaukratiet også været »det industrielle samfunds grundlæggende organisationsform inden for administration, politisk organisation og i virksomheder«, som det hedder i Den Store Danske Encyklopædi.

I regeringens kvalitetsreformtekst fra 2007 hedder det også, at »borgernes retssikkerhed er blevet styrket« med bureaukratiet og at »central regulering kan give borgerne en mere ens og gennemskuelig sagsbehandling«.

Skældsordet

Alligevel er det noget, de færreste sætter pris på. Spørger man Hr. og Fru Jensen, skaber bureaukrati blot unødig administration og drukner de offentligt ansattes kernekompetencer i papirnusseri og regelrytteri. Den herskende opfattelse af bureaukratiet har i folkemunde fået synonymet fluebenstyrraniet.

»I den offentlige debat anvendes bureaukrati reelt som et skældsord,« siger adjunkt Mads Leth Felsager Jakobsen fra Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet. Han påpeger, at den tvetydige opfattelse af bureaukratifænomenet mudrer debatten om bureauktratiets fordele og ulemper.

Gang på gang hører vi, hvordan det administrative tyranni lægges for had, fordi det er spild af ressourcer, og selv regeringen bruger kræfter på at afsky bureaukrati. Den iværksatte allerede i 2007 en afbureaukratiseringsrefom. »Medarbejderne på dagsinstitutioner, plejehjem og sygehuse skal bruge mere tid på omsorg og service og mindre tid på administration. Snærende regler og stive systemer må ikke stå i vejen for at yde service af høj kvalitet,« skrev de dengang.

Alligevel fik regeringen brev fra to af de tunge fagforeninger på social- og beskæftigelsesområdet allerede året efter.

»Der er større interesse for, om procedurerne bliver overholdt end, om indsatsen rent faktisk skaber en bedre situation for borgeren,« skrev HK og Dansk Socialrådgiverforening til velfærdsministeren, som de ikke mente, gjorde nok for at luge ud i regeljunglen, trods reformløfterne.

Brevet var et råb om mere politisk hjælp til afbureaukratisering, og fagforeningerne råber stadig, for bureaukratiet vokser dag for dag og har gjort det under skiftende regeringer i årtier - uanset politikernes evindelige afstandtagen fra fænomenet.

Mere bureaukrati

Mads Leth Felsager Jakobsen og lektor Peter Bjerrre Mortensen, der også er fra Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet, dokumenterer i nyeste nummer af tidsskiftet Politica, hvordan den danske lovmængde er svulmet stødt siden 1989. De to forskere har haft gang i regnearkene og har talt alle ord i fire danske hovedlove med i alt 47 tilhørende lovbekendtgørelser. De har udvalgt Folkeskoleloven, Selskabsskatteloven, Straffeloven og Elforsyningsloven, og efter at have talt og talt, regnet og korrigeret, konstaterer de, at der rigtig nok er kommet mange flere ord i lovene. Ordeksplosionen kan tolkes som et udtryk for, at der er sket en bureaukratisering af den offentlige sektor og det danske samfund i perioden.

I 1989 var der i de 47 optalte love præcis 286.928 ord. I 2008 var der tilføjet sætninger og paragraffer, så der i alt var 413.400 ord. En lovvækst på 44 procent på under 20 år.

Det er en »markant vækst«, påpeger Jakobsen og Bjerre, der dog ikke har undersøgt, om det så har været godt eller skidt for kvaliteten af den danske folkeskole eller elforsyningen for den sags skyld.

Forskningsprojektet anskuer nemlig bureaukratiet som en mere neutral størrelse, end de fleste danskere og politikere gør.

To fænomener - ét navn

Jakobsen og Bjerre Mortensen adskiller bureaukratiet fra konsekvenserne af det. Den sondring illustrerer meget godt det skisma, der i dag kendetegner brugen af bureaukratibegrebet.

På den ene side anvender vi det som et skældsord og kæder det sammen med forvaltningsmæssige uhensigstmæssigheder. På den anden side opererer særligt statskundskaben og sociologien med det i en teoretisk kontekst, der ikke har meget med skældsordets betydning at gøre. Her er det i stedet den gamle tyske sociolog MaxWebers idealtypiske model for, hvordan en organisation kan indrettes, der præger opfattelsen. Og den tilgang er - modsat den gængse - meget positiv.

Weber beskriver bureaukratiet som en efterstræbelsesværdig og effektiv tilstand i komplekse organisationer, fordi det er en overlegen måde at lede arbejdet på.

Som Mads Leth Felsager Jakobsen skriver i Politica, kan en mere ren og fordomsfri beskrivelse af bureaukratiet også blot »opfattes som den proces, hvor organisation og individ i stigende omfang underlægges regler og inddrages i hierarkiske organisationsformer«.

Og det jo ikke så slemt. Det går nemlig ikke nødvendigvis ud over kvaliteten i den danske folkeskole, at lærere, embedsmænd, pensumlister og kontaktbøger organiseres efter regler, der forvaltes af personer i hierakier.

Unuanceret debat

Til gengæld går brugen af det tvetydige bureaukrati-begreb ud over kvaliteten i debatten om bureaukratiet selv, mener Felsager Jakobsen:

»Jeg efterlyser en mere nuanceret forståelse i offentligheden og den politiske debat af, hvad det er, regler og organisationer, der er organiseret som hierarkier, rent faktisk kan bidrage med positivt. Med det meget negative fokus på bureaukrati, hvor alle må være imod det, bare man kalder det bureaukrati, overser man let de positive effekter.«

Det er dog ikke helt så lige til at ændre den brede offentligheds bureaukratiopfattelse. Ifølge Felsager Jakobsen har bureaukratiet faktisk alle dage været udskældt, og »historisk er bureaukratisering blevet fremstillet som en fjende af både det liberale demokrati og den ægte socialisme, samt som en central drivkraft bag holocaust«, skriver han i Politica med henvisning til den polske sociolog Zygmund Baumans idé om, at bureaukratiet svækker moralen og fører til den instrumentelle logik, der muliggjorde, at Holocaust fandt sted for næsen af så mange mennesker i Tyskland.

Regler skaber regler

Når bureaukratiet ikke kun i Danmark anno 2009, men i store dele af verden og set over alle tider, er en ringeagtet størrelse, kan det undre, at politikerne konstant udvider det alligevel. Og vel i sær, når de ligefrem selv taler om at drosle det ned, hvilket også var en politisk mærkesag allerede i 80'erne.

Men sagen er, at bureaukrati avler mere bureaukrati, og det er også en tese, Felsager Jakobsen og Bjerre Mortensen understøtter med deres forskningsresultater.

En af katalysatorerne i bureaukratiets reproduktion er medierne, viser de. Mediernes dagsorden påvirker politikerne, som ender med at lave lovgivning på baggrund af avisforsider og skandaler.

Jo mere debat, der er om den danske folkeskole, des flere love kommer der.

Ved konkret at måle mediedagsordenen og sammenholde den med lovændringer på det belyste område, påviser de to forskere, hvordan mediedækning og regelproduktion hænger sammen.

»En stigning på én procent i mediedækningen af lov og ordensrelaterede emner, vil gennemsnitligt blive fulgt af en stigning i straffeloven på godt 250 ord året efter.«

Sammenhængen gælder særligt for områder, der interesserer vælgerne, for »regler er et oplagt redskab for politikere til at signalere, at de tager sig af et problem«, siger Felsager Jakobsen og peger på, hvorfor det kan være problematisk:

»Så bliver det mere symbolværdien, end effekten, der driver det. Det kan naturligvis føre til uhensigtsmæssige regler,« siger han.

Forskernes regnestykke for de sidste 20 års bureaukratisering viser også, at bureaukratiets vækst ikke har noget at gøre med regeringens farve. De punkterer altså den udbredte myte om, at det særligt er socialdemokratiske regeringer, der har bureaukratiseret.

Lodder ikke af

Alle regeringspolitikerne har i årevis fundet på nye regler og love. Den store abstrakte bureaukratibølge er taget til i kraft og minder måske »med dens markante vækst« snarere om en tsunami. Problemet er bare, at ingen ved ret meget om bureaukratibølgens reelle konsekvenser, fordi debatten er druknet i afbureaukratisering og foragt.

Samfundet skriger på viden om området, mener Felsager Jakobsen:

»Den offentlige debat kalder, for at sige det mildt, på forskning i bureaukratisering, for det er et stærkt omdiskuteret begreb i offentligheden, og der findes ikke meget dansk forskning, hvor man har undersøgt bureaukratiseringens omfang og faktiske effekter.«

Intet tyder på, at efterspørgslen på den nuancerede og forskningsbaserede indsigt i bureaukratiseringen forsvinder foreløbig.

»Mange af reglerne skyldes også, at vi har fået et mere komplekst samfund, hvor for eksempel klimaudfordringerne er kommet til,« antager Felsager Jakobsen.

»Der er ingen grund til at tro, at der skulle blive færre regler i fremtiden. Så skulle samfundet godt nok forandre sig meget,« mener han.

Mange af reglerne er tiltænkt positive effekter, og selv om »de nok i princippet ikke kan vokse i det uendelige«, er der intet, der viser, at regelmængden nogensinde er loddet af.

Også new-public-management-bølgen skyller regler og love med sig, vurderer Jakobsen.

»Der er nok ingen tvivl om, at kombinationen af den decentralisering, der ligger i bølgen, og den autonomi, man har givet den, er fulgt op af en hel masse regler.«

Så både politiske dynamikker og kompleksiteten i samfundet kalder på regler. Samtidig laver politikerne lovudvidelser på baggrund af Radioavisen og glemmer at se på, hvad der er skidt og kanel i bureaukratiseringen.

Måske der burde være en lov i mod det?