Magt og afmagt

Alle kender Viggo Hørups sentens: »Intet over og intet ved siden af Folketinget«. Færre ved, at Hørup kun mente, at Folketinget skulle være over Landstinget. Hørups ord blev udtryk for, at Folketinget er toppen på det danske magthierarki. Topplaceringen var også en kort tid inden Første Verdenskrig tæt på at være virkelighed.

Dengang var den offentlige sektor til at overskue. Folketinget kunne minutiøst lovgive og bevilge penge til staten. Bortset fra udenrigspolitikken blev regering og embedsmænd bundet stadig strammere. Så stramt, at det ikke var så vigtigt at være statsminister. Venstres høvding, J.C. Christensen, dominerede i årtier, uanset at han kun var førsteminister i godt tre år.

Siden har en fortsat vækst i den offentlige sektor, i lovjunglen samt et stadig tættere deltagelse i internationalt samarbejde gjort det umuligt for Folketinget at håbe på andet, end at kunne følge med i hovedlinjerne. Den udøvende magt drukner dog gerne Folketingets overblik i papir.

Helge Adam Møller (K) sagde i 2007: »For et par år siden fik jeg min sekretær til at tælle op, hvor meget papir jeg modtog på en dag: 1.850 sider blev det til, og derfor siger jeg altid til nye medlemmer, at deres vigtigste arbejdsredskab er en papirkurv«.

»Meget af det papir, der postes ud fra Christiansborg, er mere egnet til at drukne enhver politisk tanke end til at fremme den,« mener Britta Schall Holberg (V).

Ikke alene forberedes lovene altovervejende af embedsmænd, man kan også være helt sikker på, at mange medlemmer ikke kan sætte sig ind i, hvad de stemmer for. Dertil kommer, at love og bevillinger i dag oftest er langt mindre præcise og detaljerede, således at den udøvende magt får større handlefrihed. I den forstand er Folketingets magt over regering og embedsmænd på tilbagetog.

Folketinget har dog en anden vigtig side af sin virksomhed end at lovgive: at kontrollere den udøvende magt. Den pæne side af denne kontrol er at sikre, at der regeres og forvaltes korrekt efter love og regler. Den barskere side er at forhindre regeringen i at nå sine mål og helst også gøre livet til et helvede for ministrene i håb om, at de nedslides. Og i håb om at vælgerne indser ministrenes inkompetence, fordi medierne nu om dage meget hellere skriver om ministre og embedsmænds fodfejl end om indviklede lovgivninger og EU-samarbejdet, som heller ikke journalisterne kan overskue.

Afmagtsbarometeret

I takt med at det blev sværere for Folketinget at baste og binde den udøvende magt, har tinget intensiveret sin kontrol af ministres og embedsmænds forvaltning. Det er bl.a. sket gennem en øget brug af samråd med ministre i udvalg, med spørgsmål til ministrene og i folketingsdebatterne.

Men har alt dette kompenseret for det magttab, som Folketinget i et århundrede har lidt på lovgivnings- og bevillingsfronten? Brugen af spørgsmål til ministrene kaldes et afmagtsbarometer. De partier og folketingsmedlemmer, som har mindst magt, stiller flest spørgsmål. Per Clausen (Enh.), der er en af de flittigste til at stille spørgsmål, vil ingen regne for magtfuld.

Og ikke alene det. En del spørgsmål handler om kuriositeter. Et par eksempler må række: Bjarne Laustsen (S) stillede følgende spørgsmål om en deltidsbrandmand i Brønderslev: »Er ministeren enig i, at det er en skærpende omstændighed, at endnu en deltidsbrandmand må stoppe, denne gang i Brønderslev, selv om han tillige er holdleder på brandstationen, og er det meningen, at redningsberedskabet skal køres helt i sænk, før ministeren vil handle?«

Christian H. Hansens (DF, nu Fokus) spørgsmål til justitsministeren fra samlingen 2002/2003 er mindeværdigt: »Vil ministeren oplyse, om der er sket nyt i sagen om bortførelse af hunden Skipper fra en marina i Bogense, Fyn, samt oplyse, hvad politiet har foretaget sig i denne sag, der ydermere er blevet en pengeafpresningssag«.

Flertalsregeringer

Stærke flertalsregeringer er undtagelser i dansk parlamentarisk historie. Før 1953 måtte de tilmed oftest regne med et andet flertal i Landstinget. Netop derfor har man aldrig rustet Folketinget til den situation, som har hersket siden 2001, hvor der har været et fast flertal med en holdbarhed uden fortilfælde. Oppositionen er i mange sager havnet i afmagt: Det gælder eksempelvis Irak-krigen, forsvarets skandaler og kommunalreformen.

Man kan fristes til at se det som historiens hævn over Socialdemokraterne (S) og til dels også De Radikale (R) for at have forsømt mindretalsbeskyttelsen og den pluralistiske magtdeling i staten, dengang de to partier kunne danne flertal. Historisk har R og S kæmpet imod, at Højesteret skulle være forfatningsdomstol. Historisk kæmpede R og S for at komme af med Landstinget. R og S fik afskaffet Landstinget i 1953. Med forskellige motiver: S håbede på et absolut flertal i Folketinget, R håbede på som en fisk i vandet at være partiet på midten, der selv med få folketingsmedlemmer kunne spille socialdemokrater og borgerlige ud mod hinanden under R's yndlingsbegreb »det samarbejdende folkestyre«. Ingen af dem ønskede stærke mindretalsgarantier. Retlige garantier og andre midler til mindretalsbeskyttelse skyede man. Der skulle ikke være en forfatningsdomstol. Der skulle helst heller ikke være bare forvaltningsdomstole til beskyttelse mod ministrenes og forvaltningens magt, selv om man for syns skyld åbnede mulighed for at få disse domstole, som langt de fleste stater i verden havde.

Men ved at indsætte en bestemmelse i 1953-grundloven om at forvaltningsdomstoles afgørelser skulle kunne indankes for de almindelige domstole, gjorde man det i praksis umuligt at indføre forvaltningsdomstole. Forvaltningsdomstole ville blive så langsomme og tunge, at de ville være ubrugelige.

I stedet gav man de, der frygtede magtmisbrug, en ombudsmand under Folketinget. Flertallet kunne bestemme, hvem der skulle være ombudsmand, og flertallet kunne nøjes med at sige 'nå', hvis han kritiserede ministre. S kæmpede dog i begyndelsen imod ombudsmandsinstitutionen. S-politikere var også imod at indføre offentlighed i forvaltningen, da offentlighedskommissionen afgav betænkning i 1962. Ombudsmandsinstitutionen og offentlighed i forvaltningen var R dog positive over for.

Man sørgede ikke for et udtrykkeligt forbud i grundloven mod love med tilbagevirkende kraft.

Man afskar ikke lovgiver fra at give 'særlove' ved at kræve, at love skulle have udformes generelt. Tværtimod havde ikke mindst R stor forkærlighed for særlove. Først Højesterets dom i 1999, der underkendte en radikal undervisningsministers særlove for Tvind-skoler, gav større nøgternhed om det problematiske ved særlove.

Kampen for folketingsparlamentarisme og demokrati havde fået S og R til at elske det suveræne Folketing. Hvorfor dog tænke på et checks and balancesystem, hvor man lægger bånd på magten for at undgå ensidig og ukontrolleret magtudøvelse med risiko for ulovligheder og grundlovsbrud, dengang det så ud til, at man kunne få flertal på en talstærk arbejderklasse, en af verden stærkeste fagbevægelser, kooperative virksomheder og en partipresse i ryggen? Eller i al fald har en realistisk mulighed, hvis man oveni kunne lægge husmænd, intellektuelle og en radikal presse.

Folkeafstemningsretten

Ængstelige borgerlige sikrede dog i 1953, at en tredjedel af Folketingets medlemmer kunne få udskrevet en folkeafstemning til erstatning for Landstinget. Selv om S engang havde været tilhænger af vidtstrakt brug af folkeafstemninger, gik man kun tøvende med til det. Men bortset fra folkeafstemningsinstituttet kunne flertallet beslutte, at Jorden er flad, mens oppositionen ikke kunne gøre andet end at fremkvække indsigelser.

Der skulle en konservativ justitsminister, Knud Thestrup, til for i 1970 at gennemføre en forkølet udgave af den svenske offentlighed i forvaltningen, så den udøvende magt blev en smule mere gennemskuelig. R nåede meget af deres mål, dansk demokrati blev internationalt omtalt som konsensusdemokrati, der byggede på gennem forhandlinger at søge enighed, forståelse, kompromisser og aftaler. Men i 2001 blev de skubbet ud på tilskuerbænkene. Det har stimuleret tankevirksomheden.

Smerter og udbedring

Regeringen kan afvise nærmere undersøgelse af beslutningsgange, som det er sket i forbindelse med for eksempel den danske deltagelse i Irak-krigen og den såkaldte Muhammed-krise. For selv et stort mindretal i det danske parlament har ikke som det tyske eller det amerikanske mulighed for at iværksætte større høringer med vidtgående ret til aktindsigt og bemyndigelse til at kræve både ministre og embedsmænd afhørt under vidneansvar.

Både R, S og SF's Holger K. Nielsen har talt om, at det ville være en god idé, hvis et kvalificeret mindretal som i f.eks. Tyskland kunne igangsætte en undersøgelse med høringer i forbindelse med en konkret sag. 40 pct. kunne kræve høringer. Man må håbe, at de husker det, hvis de opnår et samlet flertal.

Man kunne også indføre en speciel forfatningsdomstol, hvortil et mindretal eventuelt kunne indbringe en sag. Eller man kunne præcisere i en ny grundlov, at et mindretal (og eventuelt også et antal borgere) kunne indbringe en sag for Højesteret. Et eksempel på hvad en sådan sag kunne handle om, kunne være påstanden om, at den danske deltagelse i Irak-krigen var grundlovsstridig.

Man kunne give bedre muligheder for de enkelte partier til at bestille uafhængige undersøgelser i stedet for at være afhængig af ministerierne, som jo er underlagt regeringen. Som et eksempel på, hvad man kunne bestille uafhængige undersøgelser om, kan nævnes en analyse af det folkeretslige grundlag for dansk deltagelse i krigen i Irak.

Man kunne oprette et uafhængigt regnekontor til at gå regeringens beregninger efter i sømmene. Det kendes under forskellige former i blandt andet USA og Holland.

Forskerne Anders Henriksen og Vibeke Schou Tjalve mener, at specielt Folketingets organisation af det sikkerhedspolitiske arbejde i en tid, hvor dansk krigsdeltagelse er blevet en permanent komponent i dansk sikkerhedspolitik, er forældet. De sikkerhedspolitisk relevante udvalg i Folketinget tænker ikke militær, udvikling, energi, miljø, teknologi og information sammen. Der savnes bedre sekretariatsbistand, bedre koordination mellem de relevante udvalg, flere høringer og debatter samt et egentligt forsøg på at formulere en national sikkerhedsstrategi.

Folketingets tidligere direktør Ole Stig Andersen har foreslået lovgivning om Folketingets medansvar for beslutningsprocessen i EU, således at Folketinget bl.a. mere effektivt kan holde øje med nærhedsprincippets overholdelse. Men også for at sikre mere debat om forslag til EU-lovgivning. EU's lovgivningsprogram og måske også EU-Kommissionens grøn- og hvidbøger skulle debatteres. Der kunne gennemføres en førstebehandling af EU-lovforslag på samme måde som ved national lovgivning, inden sagen overgik til Europa-udvalget.

Vi venter på en regering, der er storsindet nok til at sætte oppositionens styrkelse på dagsordenen.