Opsang til offentlighedsloven

Offentlighed i forvaltningen er oprindelig opfundet i Norden, og fra vores breddegrader har det lidt efter lidt bredt sig til mange andre vesteuropæiske lande ...

Sådan kan man (selv)højtideligt læse om præamblen i Europarådets såkaldte Tromsø-konvention fra 2009 om adgang til dokumenter. Men at åbenhed i forvaltningen skulle være et særligt nordisk kendetegn nærmest på linje med vikingeskibe eller luftfartsselskabet SAS, er ifølge pressejuristen Oluf Jørgensen fra Danmarks Journalisthøjskole en sandhed med modifikationer.

»Det er rigtigt, at Sverige begyndte helt tilbage i 1766, men der findes ikke en særlig nordisk offentlighed på samme måde, som man f.eks. kan tale om den nordiske velfærdsmodel,« siger Oluf Jørgensen, der i sin tid var medlem af Offentlighedskommissionen, der forberedte den nye offentlighedslov.

I forskningsprojektet Offentlighed i Norden, som er udgivet af forlaget Nordicom ved Göteborg Universitet, har Oluf Jørgensen sammen- lignet de nordiske landes offentlighedslove, og resultatet er et broget billede.

Sammenligningerne viser ifølge bogen, at det samme land kan give de bedste vilkår for offentlighed på nogle områder og samtidig de dårligste vilkår på andre områder. Det gælder for alle de nordiske lande, og forskellene fra land til land går på kryds og tværs uden nogle synlige mønstre. Forklaringen skal først og fremmest søges i traditionernes magt, mener Oluf Jørgensen, der sidst i bogen i 50 »råd« sammenfatter det bedste fra Islands, Finlands, Norges, Sveriges og Danmarks offentlighedslove.

Information har bedt Oluf Jørgensen om på baggrund af sin forskning at nævne de fem vigtigste områder, hvor Danmark kan lære af de andre nordiske lande.

1. Særlige rådgivere

Offentlighedsreglerne skal omfatte dokumenter, der udarbejdes af offentligt ansatte, uanset om de er ansat efter politiske eller faglige kvalifikationer.

»Ombudsmanden har for nylig udtalt, at de særlige rådgivere i ministerierne i Danmark i vidt omfang er undtaget fra offentlighedsloven. Hans udtalelse faldt i sagen om Skatteministeriets særlige rådgiver, der havde informeret et medie om, at regeringen alligevel ikke ville fremsætte lovforslag om øremærket barselsorlov til fædre, hvorefter en anden journalist søgte aktindsigt i de samme oplysninger, men blev nægtet. Ombudsmanden mente, at der var tale om partipolitik, når det drejede sig om den særlige rådgiver. Eller med andre ord: Formidlingen af en regeringsbeslutning var ikke underlagt offentlighedsloven,« siger Oluf Jørgensen,

– Hvorfor er det så vigtigt?

»Konsekvensen er, at meget af den vigtigste information, der kommer fra centraladministrationen, er uden for kontrol. Sådan er det ikke i de andre nordiske lande, selv om de også kender til politisk ansatte. I de andre nordiske lande er ansatte uanset deres faglige eller politiske kvalifikationer omfattet af offentlighedsreglerne.«

2. Originale dokumenter

Ændringer eller sletninger af dokumenter skal registreres, så de originale og autentiske dokumenter sikres.

»Der har netop været en sag, hvor Justitsministeriet baglæns ændrede i et citat i en pressemeddelelse fra tidligere justitsminister Karen Hækkerup (S). Der var også sagen, hvor departementschef i Skatteministeriet Peter Loft fjernede sit navn fra en aktliste, som Ombudsmanden skulle have, sandsynligvis fordi ombudsmanden ikke skulle se, hvor tæt Loft selv havde været på sagsbehandlingen. Der er ikke i Danmark retsregler, der sikrer autenticiteten af dokumenter, der søges aktindsigt i. Det er der i de andre nordiske lande. Med elektroniske systemer er det endda nemt automatisk at registrere, når indholdet af dokumenter ændres. Det er vigtigt, fordi hele princippet i offentlighedsloven hviler på, at loven sikrer adgang til autentiske oplysninger.«

3. Alle miljøoplysninger

Offentlighedsloven skal sikre adgang til miljøoplysninger i bred forstand, dvs. også om produkters virkninger på sundhed og miljø.

»Den norske lov er forbilledlig på dette område, fordi den både omfatter myndigheder og private firmaer. Derudover sikrer norsk lov adgang ikke bare til det, vi traditionelt forstår som miljøoplysninger, altså oplysninger om skov, strand og natur osv., men også de indirekte følger af de produkter, som sendes på markedet. Den norske lov indeholder et ubetinget krav om offentlighed i vigtige oplysninger. Noget lignende burde komme på dagsordenen i Danmark, hvor der mere eller mindre råder en misforståelse om, at indsigt i miljøoplysninger kun handler om traditionelle miljøsager. Det handler i høj grad også om andre oplysninger, der er relevante for borgernes sikkerhed og sundhed, herunder f.eks. fødevarer og arbejdsmiljø. Tænk bare på skandalen omkring MRSA, hvor danske myndigheder har ført straffesager mod journalister, der forsøgte at kortlægge problemets omfang. Myndighederne har i den sag groft forsømt deres pligt til at sikre oplysninger, primært til medhjælpere i landbruget, om, at der kan være særlige risici ved at arbejde i svinebesætninger.«

4. Den faglige rådgivning

Offentlighedsloven skal omfatte intern faglig rådgivning, som skal skilles fra den politisk-taktiske rådgivning.

»I modsætning til de andre nordiske lande skelner man i Danmark ikke mellem embedsmændenes faglige rådgivning og deres politisk-taktiske rådgivning. Her tænker jeg på juridisk eller økonomisk rådgivning til ministrene eller til de politikere, der indgår aftaler og forlig. I Danmark er det accepteret, at politisk-taktisk og faglig rådgivning kombineres og blandes sammen. Integreredes, som det hedder i en betænkning fra 1998 om embedsmændene. Det var præcis derfor, at vi i mindretallet i Offentlighedskommissionen gang på gang løb panden mod en mur. Vi kunne ikke som i de øvrige nordiske lande få skilt den faglige rådgivning fra den politisk-taktiske.«

»Indsigt i den faglige rådgivning er vigtig, dels af hensyn til den demokratiske kontrol med grundlaget for politiske projekter og planer, dels for at styrke kvaliteten af rådgivningen. Den første konsekvens af sammenblandingen af de to former for rådgivning er nemlig, at kvaliteten af den faglige rådgivning svækkes. Lige så vigtigt er det, at sammenblandingen får politikken til at forsvinde, fordi politikernes ønsker og visioner camoufleres som teknik og faglige råd.«

5. Effektivt klagesystem

Afslag på aktindsigt skal kunne påklages til et uafhængigt klageorgan.

»I Danmark er en klage til Ombudsmanden eneste mulighed, hvis man får afslag på aktindsigt fra ministerier. Men Ombudsmanden er ikke et klageorgan, bl.a. fordi han selv bestemmer, hvilke sager han vil tage op, og fordi hans henstillinger kun er vejledende, og endelig fordi han ofte hjemviser en sag til fornyet behandling, og så
får vi endnu en langtrukken behandling ved første instans. Det trækker sagerne i langdrag og er ineffektivt. Et effektivt klagesystem, der kan afgøre aktindsigt/ikke-aktindsigt og få sagen hurtigt ekspederet, savner vi i Danmark, hvor kulturen i statsadministrationen trækker i retning af, at offentlighed i forvaltningen er et forstyrrende element, som mange embedsmænd helst vil undgå.«