Læsetid: 8 min.

Dansk kontorchef spillede afgørende rolle for FN’s flygtninge-konvention

For 64 år siden blev den danske kontorchef Knud Larsen præsident for den FN-konference, der i Genève formulerede Flygtninge-konventionen, som siden har forpligtet verdens nationer til at give asyl til personer på flugt
13. oktober 2015

Den 2. juli 1951 kl. 17.32 modtog Statstelegrafen i Købmagergade et »Telefon-Telegram«, sendt som »Fjernskrivermeddelelse« fra den schweiziske by Genève:

»kontorchef knud larsen enstemmigt valgt formand flygtningekonference paa forslag kanadiske delegerede«, lød den kortfattede meddelelse, som var stilet til »Son Execellence Monsieur Ole Bjoern Kraft, Ministre des Affaires Etrangères, Copenhague«.

Sammen med en række andre dokumenter er telefon-telegrammet fra Genève tilgængeligt for offentligheden i Rigsarkivet, som har modtaget papirerne fra Udenrigsministeriet.

Konferencen i Genève i juli 1951, hvor der deltog 17 stater, var af FN’s Plenarforsamling i september 1950 blevet pålagt at færdigskrive en konvention for flygtninge. Baggrunden for pålægget var ikke mindst de mellem seks og 10 millioner flygtninge, der som såkaldte ’displaced persons’ flakkede rundt mellem forskellige europæiske lande som følge af Anden Verdenskrig.

At den dengang 45-årige danske jurist Knud Larsen, kontorchef i Indenrigsministeriet, ville blive valgt til den betydningsfulde post, kom ikke som en overraskelse for Udenrigsministeriet i Danmark eller den konservative danske udenrigsminister Ole Bjørn Kraft.

Knud Larsen var allerede et særdeles kendt ansigt i de internationale bestræbelser i FN-regi for at formulere et retsgrundlag for beskyttelse af de flygtningestrømme, der især i Europa fulgte i kølvandet på Anden Verdenskrig.

På forhånd var det næsten et år i forvejen aftalt i de diplomatiske kulisser, at danskeren kunne regne med at blive opstillet til denne prestigefyldte post.

En smidig forhandler

Knud Larsen var blevet student i 1924 i Berlin og havde siden taget juridisk embedseksamen på Københavns Universitet.

Som nyuddannet cand.jur. blev han i 1932 ansat i Indenrigsministeriet, hvor han 12 år senere avancerede til kontorchef. Allerede på dette tidspunkt blev han anset som en betydelig kapacitet i forhold til statsborgerret, en position han havde udbygget ved at skrive flere juridiske lærebøger på området.

I januar 1950 var den danske kontorchef blevet næstformand for et særligt ad hoc-udvalg under FN’s økonomiske og sociale råd, der havde holdt en række møder ved Lake Success på Long Island i New York.

Gennem tre uger havde deltagerne arbejdet sig frem til et forslag til, hvordan en internationalt gældende konvention for flygtninge og statsløse kunne se ud. Mandatet fra FN var at udforme et retsgrundlag for »statsløse og beslægtede problemer«, men på konferencen i New York viste der sig hurtigt voldsomme uenigheder mellem først og fremmest Storbritannien, der ville have én fælles konvention for begge områder, mens f.eks. USA og Frankrig modsat ønskede en konvention alene for flygtninge.

Her viste Knud Larsen sine evner til at finde brugbare kompromisser, der kunne forene modstridende synspunkter. Det var en evne, han senere skulle anvende mange gange i FN-regi.

»Jeg udtalte, at alle syntes at være enige om, at vi skulle opnå konkrete resultater. Under de givne forhold var det nok mest praktisk først at holde os til flygtningene, og når vi havde fuldført dette arbejde at gå i gang med statsløshed,« opsummerede Knud Larsen senere i en rapport til Udenrigsministeriet sin indsats på Lake Success-konferencen.

Hjemvendt til København blev kontorchefen interviewet i marts 1950 til Berlingske Tidende. »Flygtninge faar nye Sær-Rettigheder« lød overskriften på artiklen, hvor Knud Larsen med få ord forklarede, hvad der var hovedprincippet i en kommende flygtningekonvention:

»I Modsætning til andre Udlændinge har Flygtninge jo ikke nogen Stat, der tager sig af dem og beskytter dem (…) Derfor skal de – hvis Konventionen tiltrædes – fremtidig have en Særstilling frem for andre Udlændinge, herunder fri og uhindret Ret til Adgang til deres Opholdslandes Domstole paa samme Maade som Landets egne Indbyggere.«

De danske overvejelser

I efteråret 1950 sammenfattede Udenrigsministeriet i et notat de danske synspunkter på, hvad en konven-tion om flygtninge kunne indeholde. Overordnet var den danske regering indstillet på »at støtte enhver bestræbelse til betryggelse af flygtningenes retsstilling«, ligesom regeringen var »enig i, at de foreliggende problemer løses ved udformning af regler, der giver flygtninge den bedst mulige status«.

Danmark var ikke ubekendt med at huse mange flygtninge. I årene lige efter Besættelsen havde der således opholdt sig omkring 240.000 tyske flygtninge, som var blevet indkvareteret i indhegnede lejre, indtil de blev sendt til Vesttyskland i årene 1947-49.

Formentlig var det på den baggrund, at embedsmændene i udenrigstjenesten mente, at der fra dansk side var grund til at tage et dansk forbehold, nemlig på spørgsmålet om, hvor vidt flygtninge skulle have ret til at arbejde på lige fod med landets øvrige borgere:

»Under hensyn til at Danmark efter sin geografiske beliggenhed i øjeblikket må antages at kunne blive gennemgangsland for et betydeligt antal flygtninge, anser den danske regering det for betænkeligt at forpligtige sig til at meddele flygtningene arbejdstilladelse som foreslået i konventionsudkastet, idet nægtelse af arbejdstilladelse erfaringsmæssigt er et af de mest effektive midler til at tilkendegive flygtninge, at opholdet kun kan være af midlertidig karakter, og til at tilskynde flygtningene til at udnytte foreliggende emigrationsmuligheder«, som det hedder i et notat fra Udenrigsministeriet fra efteråret 1950.

Den besværlige franskmand

Blandt de deltagende 17 stater, herunder Den hellige Stol (Vatikanet), var der forud for konferencen i Genève store uenigheder på kryds og tværs. Den mest dybtgående uenighed drejede sig fra allerførste dag om, hvorvidt konventionen kun skulle gælde for europæiske flygtninge, eller om den skulle have universiel gyldighed. Især den franske og den amerikanske delegerede stod stejlt på det første, mens Storbritannien og mange andre lande, heriblandt Danmark, helst så det sidste.

Opgaven for Knud Larsen var at nå frem til et færdigt resultat, uden at nogle af de deltagende stater undervejs ville føle sig så forbigået, at de enten forlod konferencen i utide eller endte med ikke at ville underskrive konventionen. Men det var nemmere sagt end gjort.

Man kan følge de 17 delegeredes intense diskussioner om hver enkelt formulering i konventionen møde for møde i to omfangsrige – og dengang topfortrolige – rapporter, som Knud Larsen i efteråret 1951 udarbejdede til Udenrigsministeriet.

Kontorchefens forhandlingsevner fremgår af de mange hundrede sider i de to rapporter. Det lykkes ham således underhånden at få Vatikanet til at stille et kompromisforslag, Knud Larsen selv havde udarbejdet, og som til sidst kunne forene de stridende parter om den grundlæggende uenighed om konventionens rækkevidde.

Det var lige så enkelt, som det var genialt: Ved underskriften eller ratifikationen af konventionen skulle de tiltrædende stater erklære, om de tilsluttede sig det ene eller andet synspunkt.

16 år senere blev flygtningekonventionen med en vedtagelse på FN’s Plenarforsamling i 1967 udvidet til at gælde for flygtninge over hele verden.

Mens Knud Larsen med sikker hånd ledte forsamlingen fra det ene kompromis med efterfølgende afstemning frem til næste uenighed, voldte især den franske delegerede M. Rocheforte besvær for ham:

»Hans indstilling kastede en skygge over praktisk taget hver eneste diskussion og hver eneste afstemning,« skrev Knud Larsen.

I de to fortrolige rapporter blev franskmanden beskrevet som en meget dygtig diplomat, der på tidligere FN-konferencer bl.a. i Lake Success havde ydet en stor indsats for flygtninge.

I den forbindelse havde Rocheforte ifølge Knud Larsen haft store forhåbninger om at blive valgt som den første FN-højkommissær for flygtninge.

Men da det i stedet blev den hollandske diplomat og politiker G.J. van Heuven Goedhart, slog det åbenbart klik for franskmanden:

»Rochefortes reaktioner synes at være af en art, som efter opfattelsen hos en række personer, der kendte ham, hører hjemme på psykiatriens område. Den eneste plausible forklaring, hed det sig, var den, at der hos Rocheforte havde udviklet sig visse mentale komplekser, der tjente til at afbalancere de komplekser, som hans nederlag havde fremkaldt«, som Knud Larsen udtrykte det i de fortrolige rapporter.

Samtidig måtte præsidenten og resten af de delegerede gang på gang strække sig langt for at forhindre, at Rocheforte på Frankrigs vegne udvandrede og dermed underløb de fælles bestræbelser.

Knud Larsen beskrev således, hvordan den franske delegerede bl.a. overfusede dørvogterne til konferencen. Men det var ikke bare det underordnede personale, der fik franskmandens vrede at føle:

»Ved hver eneste bestemmelse havde han indvendinger, som blev fremsat på en meget aggressiv og ofte fornærmelig måde,« skrev Knud Larsen og tilføjede:

»Sammenfattende bemærkes, at Rochefortes optræden skabte en yderst ubehagelig atmosfære under hele konferencen. Til stadighed havde man følelsen af at befinde sig ved siden af en krudttønde, som når som helst kunne eksplodere. Man havde indtryk af, at netop en eksplosion var hans mål.«

Det blev de enige om

Det lykkedes for Knud Larsen gå linedans og forhindre en eksplosion fra Rocheforts side. Den 26. juli forelå der et resultat, som stillede alle deltagende stater tilfredse, selv om der kun var mulighed for at tage forbehold over for visse af artiklerne. I forhold til de principielle artikler var konferencen altså endt i enighed.

En af de artikler, hvor der ikke kunne tages forbehold, var konventionens allerførste artikel, der definerede begrebet en flygtning. Det var en person, der »med rette frygter forfølgelse i anledning af af sin race, sin religion, sin nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sin politiske opfattelse«.

I en anden af de principielle artikler blev det fastslået, at en sådan flygtning ikke måtte udvises »til grænserne til sådanne områder, hvor hans liv eller frihed« vil være truet, med mindre det drejer sig om en sag om statens sikkerhed.

Med bilag og appendiks fyldte konventionens 46 artikler i alt 26 tætskrevne sider.

Fire linjers notits i Politiken

I sin første frontberetning hjem til Udenrigsministeriet fra Palais des Nations i Genève noterede Knud Larsen den 21. juli, at konferencen kun på et enkelt punkt var gået videre, end man fra dansk side oprindelig havde tænkt sig. Det drejede sig om en bestemt formulering i forbindelse med, om en flygtning kun skulle kunne råde over pengebeløb og økonomiske aktiver, som var »med ham«, altså fysisk bragt med til landet i forbindelse med flugten. Eller om flygtningens rådighedsret også skulle gælde, hvis vedkommende tidligere havde placeret penge i det pågældende land, hvortil han flygtede. Her var der det tekniske problem, at de dengang meget stramme valutarestriktioner om udførsel af penge fra Danmark ville stille sig hindrende i vejen.

I samme brev til Udenrigsministeriet understregede kontorchefen det ønskelige i, at Danmarks regering allerede ved konferencens slutning ville underskrive konventionen. Han bad derfor ministeriet om instruks om, hvorvidt han som dansk delegeret skulle vælge den smalle europæiske eller den brede universielle løsning.

To dage senere gav Udenrigsministeriet efter samråd med Justitsministeriet tilslutning til, at Danmark valgte den universielle løsning.

Da Knud Larsen den 28. juli 1951 underskrev konventionen, erklærede »Danmarks regering, at med henblik på dens forpligtelser i henhold til konventionen skal ordene ’begivenheder indtrådt inden 1. januar 1951’ i artikel 1, afsnit A, forstås som tagende sigte på begivenheder, som inden 1. januar 1951 er indtrådt i Europa eller andetsteds.«

Andre underskrivende lande var Østrig, Belgien, Columbia, Luxemborg, Nederlandene, Norge, Storbritannien og Jugoslavien. Ved udgangen af august 1951 havde 14 stater underskrevet konventionen.

Danmark blev også det første land, der ratificerede FN’s flygtningekonvention. Det skete den 17. november 1952, og som det vil fremgå i en opfølgende artikel, skete det uden, at Folketinget blev inddraget.

Serie

Seneste artikler

  • Hvorfor er det så svært for Europa denne gang?

    29. september 2015
    I løbet af 1990’erne tog EU’s dengang 15 medlemslande imod 2,8 mio. Balkan-flygtninge, så hvorfor er det så svært for de nuværende 28 at fordele 120.000? Et større og mere økonomisk uensartet EU er en af forklaringerne, men krisen er også anderledes, siger OECD
  • ’Et usynligt jerntæppe rejses i Europa’

    24. september 2015
    Flygtningekrisen har synliggjort et splittet Europa, som vi troede var væk. Den manglende solidaritet risikerer at skabe et nyt jerntæppe gennem kontinentet med langsigtede konsekvenser, siger EU’s Udvidelseskommissær
  • DF: De kan bo i centre i mange år

    17. september 2015
    Dansk Folkeparti foreslår, at flygtninge hverken tilbydes danskundervisning eller lejlighed, men i stedet placeres i statslige centre. Det vil afskrække mange fra at søge hertil, siger udlændingeordfører Martin Henriksen
Bliv opdateret med nyt om disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk, seriøs og troværdig.
Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

Anbefalinger

  • Malan Helge
  • Maj-Britt Kent Hansen
Malan Helge og Maj-Britt Kent Hansen anbefalede denne artikel

Kommentarer

Michael Öberg

Det er jo sjovt at læse noget om gamle dage men vi lever nu. NU, for tiden, ser det noget anderledes ud men alligevel er alt som det var. Mærkeligt.