Syv minusser og ét plus: Information evaluerer offentlighedsloven

Fra vores egen verden: De kommende måneder skal embedsmændene i Justitsministeriet lave en redegørelse om erfaringerne med den ændrede offentlighedslov, der trådte i kraft i januar 2014. Som et af flere input til evalueringen var der mandag frist for, at landsdækkende medier, organisationer og andre kunne indsende et høringssvar.

Informations høringssvar fylder 17 sider og baserer sig på avisens konkrete erfaringer med otte forskellige dele af loven. I forordet til Informations høringssvar skriver chefredaktør Rune Lykkeberg, at »ud fra en samlet vurdering er vores arbejde blevet betragteligt besværliggjort i seks af sagerne, og kun i en enkelt sag er vores betingelser for undersøgelse blevet forbedret.«

Lad os starte med den regel, der som det eneste har givet Information bedre arbejdsbetingelser.

Plus: Temaaktindsigt

Nu er det muligt at bede om aktindsigt i et tema, f.eks. anskaffelse af nye kampfly. Tidligere skulle man kunne identificere det eller de enkelte dokumenter, som man ville have aktindsigt i, men med mulighed for temaaktindsigt er identifikationskravet blevet løsere.

Det har Information haft gavn af i flere sammenhænge, f.eks. har vi søgt temaaktindsigt i, hvor lang tid ministerierne har været om at svare på aktindsigter. Så temaaktindsigten har afgjort været et plus. Desværre også det eneste i Informations evaluering.

Minus: Meroffentlighed

Reglen om meroffentlighed betyder, at myndigheder skal overveje at give indsigt i dokumenter, selv om de godt kunne hemmeligholde dem. Fra lovgivers side er reglen sikkert ment som en slags plaster på såret i forhold til nogle af de meget mørklæggende regler, som trådte i kraft med loven i januar 2014.

Men – i øvrigt med en temaaktindsigt – Information har med to undersøgelser vist, at reglen om meroffentlighed slet ikke er blevet det plaster på lukketheden, som lovgiverne måske havde håbet. Tværtimod.

Således bruges meroffentlighed ifølge den ene undersøgelse kun i tre ud af ti afgørelser og kun i en ud af fem afgørelser i den anden undersøgelse, som kun omfattede afgørelser, der var truffet efter to af de mest omstridte nye regler i offentlighedsloven. For begge undersøgelser gælder det, at når der endelig gives meroffentlighed, så er det ofte kun i ganske få dokumenter eller måske endda kun i et par sætninger i et dokument.

På den baggrund er konklusionen i Informations evaluering, at sådan som reglen om meroffentlighed nu er udformet, kan den ikke tjene som kompensation for den øgede lukkethed, som andre regler har medført.

Minus: Postlister

At myndigheder skal føre postlister over dagens ud- og indkommende post, var en af nyskabelserne i ændringen af loven. Foreløbig har kun tre myndigheder i en prøveperiode skulle føre postlister, og en af dem er Søfartsstyrelsen. Med baggrund i en begæring om aktindsigt i Søfartsstyrelsen i et hjørne af sagen om katastrofen på norgesbåden Scandinavian Star tilbage i april 1990, er Informations konklusion, at sådan som postlisterne i dag føres af Søfartsstyrelsen, er de ikke meget bevendt.

Det fremgår således af Informations høringssvar, at Informations aktindsigt, som endda blev gentaget i en anden omgang, slet ikke kan findes på styrelsens postliste. Og de to aktindsigter er ikke ene om ikke at være på postlisten: Fire ud af i alt ni breve i Informations brevveksling med Søfartsstyrelsen optræder ikke på postlisten.

Dertil kommer, at de oplysninger, som angives om de breve, som kan findes på postlisten, er meget summariske:

2016010002-47 Klage over afslag på aktindsigt
Sag Anmodning om aktindsigt vedr. SCANDINAVIAN STAR
Fra Privat person/oplysning
Dokumentdato 15-12-2016
Dokumenttype Indgående
Sagsansvarlig Direktionssekretariatet

Hvis formålet med postlister skal være at give borgere og medier mulighed for at holde øje med, hvad en myndighed skriver af breve eller modtager fra andre i en sag, der måske kunne have større interesse, så er der ikke meget at bide fast i.

Dertil kommer, at Søfartsstyrelsen på forhånd frasorterer post, der indeholder »sager, dokumenter og oplysninger, der er udtaget fra retten til aktindsigt«, som det udtrykkes på styrelsens hjemmeside, fra postlisten.

Minus: Ministerbetjening

Paragraf 24 om undtagelse af alle dokumenter, der indgik i ministerbetjening, var den mest kritiserede mørklægningsregel, da et flertal i Folketinget i foråret 2013 vedtog ændringer af offentlighedsloven. Derfor sagde det flertal, der stod bag ændringerne, at reglen skulle fortolkes og anvendes restriktivt.

Men en gennemgang, som Information har lavet af ministeriernes afgørelser efter § 24 for det første knap halvandet år af reglens levetid, viser, at det er så som så med den restriktive anvendelse. Ikke færre end 360 gange har ministerierne således brugt § 24 til at give afslag på aktindsigt i dokumenter, som der i udgangspunktet havde været adgang til før ændringen af loven.

Det er næppe så overraskende, at det er de ’tunge’ ministerier som Justits-, Finans-, Udenrigs- og Statsministeriet, der oftest anvender reglen om ministerbetjening for at undgå åbenhed.

Informations gennemgang viser også, at antallet af dokumenter, der efter § 24 undtages fra aktindsigt, kan svinge fra et enkelt eller ganske få dokumenter og så helt op til 134 dokumenter.

Konklusionen i Informations evaluering er derfor, at reglen helt bør afskaffes. Selv har avisen ikke mange erfaringer med afslag givet efter § 24. Informations journalister er nemlig i vidt omfang holdt op med at søge aktindsigter i forløb ud fra en forhåndsviden om, at det ville være nyttesløst: § 24 ville under alle omstændigheder føre til et afslag.

Minus: Ekstrahering

Muligheden for ekstrahering, det vil sige indsigt i en sags faktiske grundlag, er reguleret i § 28 i den ændrede offentlighedslov. Men det har vist sig ofte at være en kamp at få myndigheder til at ekstrahere de faktiske oplysninger. Loven åbner nemlig op for, at ekstrahering ikke er nødvendigt, hvis de pågældende oplysninger i forvejen »er offentligt tilgængelige«. Men myndigheden behøver ikke at skrive hvor, de pågældende oplysninger er tilgængelige.

Problemet med denne formulering er derfor, at den giver myndigheder næsten frit spillerum til at skrive, at oplysninger om en sags faktiske grundlag ikke er blevet ekstraheret, fordi de i forvejen er tilgængelige.

Derfor har Information klaget til ombudsmanden over manglende ekstrahering i et afslag fra Statsministeriet om Retsudvalgets aflyste besøg på Christiania.

Ombudsmanden gav Information medhold i, at det skal være muligt for den, der får et sådant afslag, selv at kunne kontrollere, om oplysningerne er offentligt tilgængelige. Derfor skal henvisningen i afslaget til, hvor de pågældende oplysninger kan findes, være tilstrækkelig præcis.

Konklusionen i Informations evaluering er derfor, at ombudsmandens fortolkning af bestemmelsen skrives ind i lovbemærkningerne for at sikre, at alle myndigheder –og ikke blot Statsministeriet – fremover giver mere præcise svar på, hvor ikke-ekstraherede oplysninger kan ses.

Minus: Forretningshemmeligheder

Med en række aktindsigter har Information forsøgt at belyse eksporten af cyberovervågningsudstyr til autoritære lande. Men desværre giver reglen om forretningshemmeligheder de enkelte virksomheder en udstrakt grad af veto over, hvad der kan gives aktindsigt. Således er f.eks. de lande, som de danske virksomheder eksporterer til, ifølge Erhvervsstyrelsen at betragte som forretningshemmeligheder.

Selv om formuleringerne i den ændrede offentlighedslov ikke er anderledes i den tidligere lov, så er bestemmelsen alligevel blevet mindre åben. I forarbejderne til den ændrede lov er nemlig indført, at hvis der gælder en »klar formodning«om, at udlevering af oplysninger kan skade en virksomhed, så kan der gives afslag på aktindsigten.

Formuleringen om en »klar formodning« optræder netop i nogle af de afslag, Information har fået, hvor der af Erhvervsministeriet endda i en klagebehandling blev henvist til, at Information tidligere havde bragt »kritiske artikler« om eksporten sat »i en sammenhæng med menneskerettighederne«.

Minus: Statens sikkerhed

I forbindelse med afdækning af dansk eksport af overvågningsudstyr til Kina brugte Udenrigsministeriet denne regel til at undtage oplysninger fra aktindsigt. Og selv om det er svært at være uenig i hensynet bag paragraffen, er det alligevel avisens opfattelse, at reglen anvendes for bredt og alt for ofte uden et krav om en konkret vurdering. I hvert fald kan det være svært at forstå, hvorfor den danske stats sikkerhed kan være på spil, når det drejer sig om en privat dansk virksomheds eksport af udstyr til Kina.

Problemet er derfor, at når der ikke skal gives en nærmere begrundelse for, at det er nødvendigt med et hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar, så er det svært at udfordre eller argumentere imod et sådant afslag. Derfor anbefaler Information, at myndighederne skal bringe en konkret begrundelse, når de henviser til reglen om statens sikkerhed eller rigets forsvar.

Minus: Svartider

Alt for lange sagsbehandlingstider er et meget stort problem ved den måde, som langt de fleste ministerier håndterer offentlighedsloven på. Selv om udgangspunktet i loven er, at en aktindsigt skal besvares hurtigst muligt – helst i løbet af en eller to dage, men ellers som normalt udgangspunkt i løbet af syv arbejdsdage – så hører det til sjældenhederne, at en sag har så kort svartid.

En undersøgelse, som Information ved hjælp af temaaktindsigt gennemførte af ministeriernes svartid fra januar 2014 til juni 2015 viste således, at den gennemsnitlige svartid ikke var syv arbejdsdage, men derimod syv uger! Kun godt en fjerdedel af det samlede antal afgørelser var blevet færdigbehandlet indenfor syv arbejdsdage. I lige så mange sager havde afgørelsen trukket ud i mere end 40 arbejdsdage, altså omkring to måneder.

En anden undersøgelse af svartiderne, Information gennemførte, viste et lignende mønster: Tre ud af fem sager trak længere ud end de syv arbejdsdage.

Problemet med de ekstremt lange svartider er naturligvis, at når en journalist endelig får svar på en aktindsigt, så har den politiske dagsorden og den samfundsmæssige debat for længst flyttet sig til andre emner. Så lange svartider på aktindsigter er dobbelt spild, dels spildes embedsmændenes arbejdstid på at udarbejde svar, som på grund af forsinkelsen ofte er ubrugelige, dels forhindres medier i at dække aktuelle sager, selv om netop muligheden for indsigt i aktuelle emner ellers er et af de erklærede formål med offentlighedsloven.

Konklusionen på Informations evaluering af § 36, stk. 2 er, at offentlighedslovens mister sin anvendelighed, så længe svartiderne næsten systematisk overskrides:

»Hvis det skal ændres, må Folketinget overveje, om en nøjere overholdelse af tidsfristerne eventuelt kan indgå som element i chefernes resultatløn, eller om det ligefrem vil være nødvendigt at indføre et sanktionssystem.«

Informations høringssvar bliver offentliggjort på information.dk tirsdag.