Eksperter kritiserer frikendelse af landbrugsformand i sag om millionstøtte

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen frikender nu formanden for Bæredygtigt Landbrug, Flemming Fuglede Jørgensen, i en sag, hvor han har været beskyldt for inhabilitet. Men to professorer i forvaltningsret er lodret uenige i styrelsens afgørelse.

Den ene er professor ved Københavns Universitet Carsten Henrichsen, der er overrasket over afgørelsen.

»Det er en noget ejendommelig afgørelse, Landbrugs- og Fiskeristyrelsen er nået frem til her,« skriver han i en mail til Information.

Hans kollega Michael Gøtze, der også er professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet, er enig. Han siger, at styrelsens vurdering i sagen »ikke har stor juridisk troværdighed«.

Kort fortalt drejer sagen sig om, hvorvidt Flemming Fuglede Jørgensen var inhabil, da han i 2014 sad med ved bordet i den såkaldte Promilleafgiftsfond for landbrug. Som medlem af bestyrelsen godkendte han en ansøgning på 1,5 millioner kroner – en ansøgning, som Fuglede vel at mærke selv havde underskrevet i kraft af sin anden rolle som formand for organisationen Bæredygtigt Landbrug, der stod bag ansøgningen.

Information beskrev tilbage i september Fugledes dobbeltrolle, hvor han altså skrev ansøgningen med den ene hånd og har været med til at godkende den med den anden, hvilket eksperter dengang kaldte »uacceptabelt« og »meget uheldigt«.

Nu har Landbrugs- og Fiskeristyrelsen vurderet sagen, og styrelsens konklusion er, at Flemming Fuglede Jørgensen ikke var inhabil.

»Det skyldes, at der ikke har været risiko for, at bestyrelsesmedlemmets tilknytning til Bæredygtigt Landbrug har påvirket medlemmets opgavevaretagelse,« skriver styrelsen i sin udtalelse.

Usædvanlig og problematisk

For at forstå sagen må man først vide, hvad landbrugets fonde laver. Der findes i alt 15 landbrugsfonde, som hvert år forvalter godt 500 millioner kroner til støtte af udvikling i landbruget. Godt halvdelen af pengene er offentlige skattekroner.

Den største af fondene er Promilleafgiftsfonden for landbrug, hvor Flemming Fuglede Jørgensen sidder i bestyrelsen. Fondenes bestyrelser er i høj grad besat med folk, der selv har interesser i landbruget. Det er bestyrelserne, der bestemmer, hvilke projekter der hvert år skal have del i de 500 millioner kroner.

Fondene er underlagt forvaltningsloven, når de fordeler midlerne. Det vil sige, at et medlem af bestyrelsen er inhabilt, hvis vedkommende sidder i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab eller en forening, der har en »særlig interesse i sagens udfald«.

Det er Landbrugs- og Fiskeristyrelsen (tidligere NaturErhvervstyrelsen), der fører tilsyn med fondene. I 2015 kritiserede Rigsrevisionen styrelsens tolkning af, hvornår et bestyrelsesmedlem er inhabilt for at være »meget snæver, usædvanlig og problematisk«.

Som Information tidligere har beskrevet, har det været hverdag i fondene, at bestyrelsesmedlemmer har siddet med ved bordet, når ansøgninger fra deres egne organisationer er blevet behandlet.

Med sin nye udtalelse fastholder Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, at den praksis har været lovlig – med henvisning til styrelsens egen vejledning om habilitet, som gjaldt på daværende tidspunkt.

Ejendommelig afgørelse

Styrelsen har netop ændret sin vejledning om habilitet, fordi den gamle vejledning er blevet kritiseret af statsrevisorerne for ikke at være i overensstemmelse med forvaltningsloven. Derfor kan styrelsen »selvsagt ikke«, med henvisning til den tidligere vejledning, frikende fonden for ikke at have erklæret Fuglede inhabil, skriver forvaltningsretsprofessor Carsten Henrichsen til Information.

»I denne situation ville forvaltningslovens habilitetsregler klart tilsige, at fondsmedlemmet var inhabilt, og det gør ingen forskel for vurderingen af habilitetsspørgsmålet, at en vejledning fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen – uretmæssigt – er gået ud fra det modsatte.«

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har i sagen om Flemming Fuglede Jørgensen vurderet, at det projekt, som han og Bæredygtigt Landbrug søgte midler til, var af »almen interesse« for landbruget, og at Bæredygtigt Landbrug ikke har opnået »særlige fordele« i kraft af projektet. Dermed har der ifølge styrelsen ikke været nogen interessekonflikt i sagen, fordi Flemming Fuglede Jørgensens interesse i sagen ikke har været »uvedkommende«, som styrelsen skriver.

Men det er ligegyldigt for spørgsmålet om inhabilitet, vurderer Henrichsens kollega Michael Gøtze. Han understreger, at det ikke er afgørende for spørgsmålet om inhabilitet, om en person har opfattet sig selv som habil og upartisk, eller om inhabiliteten rent faktisk har været til fordel for Bæredygtigt Landbrug.

»Det handler om, at man set udefra skal have tillid til, at ansøgninger behandles objektivt,« vurderer han.

»Selv om styrelsen skriver, at den har vurderet sagen ud fra forvaltningsloven og ikke den tidligere og forkerte vejledning, kan man få det indtryk, at tankegangene bag vejledningen lever videre.«

Styrelsen tager ansvaret

Carsten Henrichsen vurderer, at det nu er Landbrugs- og Fiskeristyrelsens ansvar, at Promilleafgiftsfonden for landbrug ikke har erklæret Flemming Fuglede Jørgensen inhabil. Det er ifølge professoren en afgørelse, der vil kunne kritiseres af ombudsmanden og eventuelt erklæres ugyldig, hvis den skulle komme til prøvelse hos domstolene.

»Det vil i givet fald kunne pådrage styrelsen et erstatningsansvar over for den eller dem, der har lidt et tab herved,« skriver han.

Den korrekte vurdering af sagen havde efter hans opfattelse været, at styrelsen på én gang måtte fastslå, at fonden var i god tro, da den lod Flemming Fuglede Jørgensen medvirke ved behandlingen af hans egen ansøgning, men at fondens afgørelse ikke desto mindre var ugyldig på grund af Fugledes inhabilitet i sagen, og at styrelsen »påtager sig det fulde ansvar for de tab, der herved måtte være påført udenforstående«.

Flemming Fuglede Jørgensen har selv gennem hele forløbet fastholdt, at han ikke var inhabil med henvisning til styrelsens gamle vejledning om habilitet. Han er tilfreds med styrelsens afgørelse.

»De har sagt det, som både jeg og min advokat har sagt hele tiden. Vi har fulgt almindelig praksis, og der har ikke været noget i de angreb, jeg har været udsat for,« siger han.

Han vil ikke forholde sig til de to professorers kritik af styrelsens opfattelse af, hvornår man er inhabil.

»Jeg har slet ingen forstand på det der,« siger han og gentager, at han blot har henholdt sig til Landbrugs- og Fiskeristyrelsens vejledning om habilitet.

Kritik af rapport

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har strammet sin egen vejledning om habilitet pr. 1. januar 2017. Ifølge den nye vejledning vil et bestyrelsesmedlem være inhabilt i forhold til behandlingen af en ansøgning, som vedkommende selv har underskrevet, eller hvis vedkommende er ansvarlig for projektet. Dermed ville Flemming Fuglede Jørgensen altså have været inhabil med de nye regler.

Men styrelsen vurderer i modsætning til de to professorer, at både den nye og den gamle vejledning om habilitet ligger inden for forvaltningslovens rammer.

Alligevel har styrelsen strammet hablitetsvejledningen, fordi det ifølge styrelsen i højere grad »sikrer offentlighedens tillid til forvaltningen«, at medlemmer ikke kan være med til at godkende deres egne ansøgninger.

Den halvanden million kroner, som Bæredygtigt Landbrug havde søgt om, blev brugt på en rapport udarbejdet af CBS, som skulle sammenligne rammevilkårene for dansk landbrug med vilkårene i andre lande.

CBS har siden droppet at udgive rapporten, fordi det forskningsmæssige indhold ikke levede op til CBS’ standarder. Forskeren bag rapporten har desuden fået alvorlig kritik af CBS’ eget praksisudvalg for ikke at leve op til almindelig forskningspraksis. Blandt andet stod det ikke i rapporten, at det var Bæredygtigt Landbrug, der havde skaffet pengene til den.

Rapporten er dog ikke blevet kritiseret for at være videnskabeligt uredelig.

Ikke tilfredsstillende

Selvom Landbrugs- og Fiskeristyrelsen ikke mener, der har været tale om inhabilitet, kritiserer styrelsen alligevel Promilleafgiftsfonden for ikke at have taget spørgsmål om habilitet alvorligt nok. Fondens sekretariat har i en mail til styrelsen skrevet, at fondens bestyrelse ikke gjorde sig nogen særlige overvejelser om inhabilitet i den konkrete sag.

Fonden har lænet sig op ad flere tidligere afgørelser fra Miljø- og Fødevareministeriet, hvor ministeriet har afvist klager om inhabilitet i sager, hvor fondsmedlemmer også har været medlemmer af andre organisationer. Derfor har de generelt ikke anset det for at være et problem, at fondens medlemmer har haft andre interesser.

Men ministeriets gamle vurderinger »fritager imidlertid ikke fondene fra i hvert enkelte tilfælde at skulle foretage en konkret vurdering«, skriver Landbrugs- og Fiskeristyrelsen.

»Styrelsen finder ikke, at fondens processuelle håndtering af habilitetsspørgsmål i sagen har været tilfredsstillende.«

Fondenes sekretariater er underlagt brancheorganisationen Landbrug & Fødevarer. Sekretariaterne bør ifølge Landbrugs- og Fiskeristyrelsen fremover gøre mere for, at fondenes bestyrelsesmedlemmer er opmærksomme på eventuelle habilitetsspørgsmål.

En vanskelig sag

Enhedschef i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens juridiske afdeling Lars Kolze skriver i en mail til Information, at der er tale om en »juridisk vanskelig sag, hvor der er argumenter, der taler både for og imod inhabilitet«.

»Styrelsen har afvejet de forskellige hensyn over for hinanden og samlet vurderet risikoen for sagens påvirkning af uvedkommende hensyn. Vi er nået frem til, at Flemming Fuglede Jørgens ikke var inhabil,« skriver han.

Lars Kolze skriver desuden, at styrelsen ikke er enig i kritikken fra de to professorer. Han henviser til Landbrugsstøtteloven, som »forudsætter inddragelse af interesserepræsentanter fra bl.a. erhvervet«.

»Det forhold, at et bestyrelsesmedlem er under indflydelse af en generel interesse i den pågældende sektor, kan ikke i sig selv kan begrunde inhabilitet i forhold til eventuelle ansøgninger, som de indstillende organisationer måtte sende til fonden,« skriver han.

Formålet med at ændre styrelsens vejledning om habilitet har været at »understrege, at hensynet til offentlighedens tillid til forvaltningen skal veje tungt, når fondene tager stilling til habilitetsspørgsmål«, skriver Lars Kolze.

»Det er altså ikke, fordi den gamle vejledning var forkert, men vi har ønsket at gøre det endnu tydeligere, hvor vigtig det er, at der altid skal foretages en konkret vurdering af habiliteten.«