Danmark satte himmel og hav i bevægelse for at undgå miljøregler

De to første dage i marts 2016 skulle vise sig at blive afgørende for Europas havmiljø.

Her mødtes EU’s medlemslande for at drøfte et udspil fra EU-Kommissionen. Et udspil, som skulle få landene til at gøre en større indsats for at sikre »god miljøtilstand« i havene. Men særligt ét land var utilfreds med udspillets indhold: Danmark.

Regeringen og de danske myndigheder frygtede, at udspillet var så striks, at det ville blive dyrt for både staten og erhvervslivet. Særligt for de danske fiskere.

Derfor indkaldte Naturstyrelsen en række af de andre lande til et »formøde« inden det officielle møde. Formålet var at samle modstand mod forslaget og bekæmpe det hele vejen frem til afstemningen senere samme år. Det gik ret godt.

Hen over de følgende otte måneder stod den danske regering i spidsen for en kampagne, som udvandede forslaget på en række punkter, inden det til sidst blev vedtaget i november.

Miljø- og fødevareminister Esben Lunde Larsen (V), en række ambassadører og adskillige embedsfolk forsøgte i månedsvis at lægge forslaget i graven, og Danmark endte som et af få lande med at stemme imod forslaget. Selv efter der var blevet ryddet ud i de strengeste krav.

Forløbet er dokumenteret i en række dokumenter, som Miljø- og Fødevareministeriet har sendt til Folketingets Europaudvalg.

Sagen viser, hvordan Danmark er gået forrest for at beskytte erhvervslivets interesser på bekostning af miljøet.

Akut behov

I januar 2016, halvanden måned inden »formødet«, havde Naturstyrelsen modtaget et uofficielt udkast til et forslag fra EU-Kommissionen.

Formålet med forslaget var at gøre det klart, hvornår et havområde har opnået »god miljøtilstand«. En opgave, som EU-landene er forpligtet til gennem det såkaldte Havstrategidirektiv.

Hidtil havde det knebet med at få landene til at blive enige om, hvad god miljøtilstand er. EU-Kommissionen mente, at der var »akut behov« for at gøre mere, hvis det skulle lykkes at opnå god miljøtilstand senest i 2020. Derfor ville kommissionen nu indføre fælles mål og metoder.

Forslaget ville blandt andet indføre et loft over, hvor store mængder af næringsstoffer der må være i havet, og begrænse den del af havbunden, som er påvirket af menneskelig aktivitet.

Indtil da havde det i høj grad været op til landene selv at definere, hvad der er god miljøtilstand, og sådan skulle det helst blive ved med at være, hvis det stod til Danmark.

Forslaget risikerede at få store konsekvenser for dansk fiskeri, olieindustrien og fiskeopdræt på åbent hav – en branche, som regeringen sideløbende arbejdede på at skabe vækst i.

Regeringen og de danske myndigheder begyndte derfor at planlægge, hvordan de kunne bremse forslaget.

Danmark i front

Det var på den baggrund, at Naturstyrelsen indkaldte til formødet med de andre EU-lande i marts.

Det lykkedes at samle en koalition af 14 »ligesindede lande«, som danske embedsmænd døbte Group 14. Sammen ville de være i stand til at blokere forslaget, da det kræver et kvalificeret flertal at vedtage et forslag i den komite, der skulle behandle det.

Kort forinden havde kommissionen udsendt et nyt forslag, efter at flere lande havde protesteret over, at det oprindelige udspil var for vidtgående. Men i Danmarks øjne var det stadig ikke godt nok.

Naturstyrelsen skrev i et internt notat, at forslaget ville »hæve beskyttelsesniveauet i Danmark«, hvilket kunne få »væsentlige økonomiske og administrative konsekvenser for både staten og erhvervslivet«.

Dokumentation 1: Den danske og den irske EU-ambassadør holdt i maj 2016 møde med EU’s generaldirektorat for hav og fiskeri – DG Mare – hvor de gjorde opmærksom på, hvilke konsekvenser miljøbeskyttelsen ville få for fiskeriet. Her er den ’talepind’, som Miljø- og Fødevareministeriet udrustede den danske ambassadør med på forhånd:

De 14 lande begyndte at sætte spørgsmålstegn ved, om Kommissionen med forslaget havde overskredet sin bemyndigelse, og om det videnskabelige grundlag for forslaget var solidt nok. De holdt flere møder med EU’s repræsentanter og sendte breve til kommissionen, hvori de gav udtryk for deres utilfredshed.

En embedsmand fra Miljø- og Fødevareministeriet skrev i en mail til to kolleger fra Finansministeriet i april 2016:

»Forhandlingslinjen er klart fra vores side, at der er rigtig meget, der skal ændres, før vi stemmer ja, og vi arbejder sideløbende for at samle et kvalificeret flertal imod forslaget.«

100 millioner

Miljø- og Fødevareministeriet har senere i et svar til Folketinget vurderet, at det ekstra arbejde, som forslaget ville pålægge staten, ville løbe op i omtrent 100 millioner kroner fra 2017 til 2022.

Derudover kunne forslaget komme til at koste dansk erhvervsliv dyrt.

Kommissionen lagde op til, at flere af de specifikke mål, som skulle definere god miljøtilstand, skulle forhandles mellem landene i regionale samarbejder. Danmark indgår i to regionale samarbejder omkring miljøtilstanden i Østersøen og Nordsøen ved navn HELCOM og OSPAR.

Regeringen frygtede, at Danmarks konkurrenceevne ville blive forringet i forhold til EU-lande, der indgår i andre regionale samarbejder, hvor man måske ville fastsætte nogle mere lempelige mål.

Kommissionens forslag indeholdt dog også et meget specifikt mål, nemlig at maksimalt 30 procent af havbunden fremover måtte være negativt påvirket af menneskelig aktivitet. Det ville især få konsekvenser for fiskeri med bundtrawl.

Dokumentation 2: Miljø- og fødevareminister Esben Lunde Larsen (V) sendte et brev til sine ministerkolleger i 20 EU-lande i et sidste forsøg på at forhindre forslaget i at blive vedtaget:

Miljø- og Fødevareministeriet regnede med hjælp fra Danmarks Tekniske Universitet ud, at forslaget kunne komme til at koste dansk fiskeri mellem 25 og 144 millioner euro. Det tal tog den danske EU-ambassadør med, da hun holdt møde med sin irske kollega og DG Mare – EU’s generaldirektorat for hav og fiskeri. Under mødet gav de to ambassadører udtryk for deres bekymring. Inden da havde den danske fiskeriattaché allerede kontaktet sine europæiske kolleger for at samle modstand mod forslaget.

En medarbejder i NaturErhvervstyrelsen skrev i en mail i maj 2016, at det var »helt uforståeligt«, at EU-Kommissionen ville gå så vidt i sit forslag, og at det ville få »helt uoverskuelige konsekvenser for EU’s fiskeflåder«.

Men kommissionens forslag ville formentlig også få konsekvenser for olieindustrien og fiskeopdræt på åbent hav. Hvis der blev sat et loft over, hvor mange næringsstoffer EU-landene må udlede i havet, kunne det ifølge regeringen »udgøre en barriere for vækst« i fiskeopdræt, hvilket netop er en industri, som regeringen har arbejdet på at udvide.

Esben Lunde Larsen blev løbende orienteret om sagen, og i efteråret satte ministeren alle sejl ind på at bremse forslaget.

Store indrømmelser

I juni sendte EU-Kommissionen et fjerde udkast, som ifølge Miljø- og Fødevareministeriet indeholdt »store indrømmelser«.

Men Danmark var stadig ikke i mål med sine ønsker.

Blandt andet indeholdt forslaget stadig krav om såkaldte »kvantitative tærskelværdier«, som skulle fastsættes på EU-niveau. Det vil sige, at EU ville komme til at definere nogle øvre og nedre grænser for en række miljømål.

Sommeren igennem holdt flere ministerier møder for at koordinere den danske holdning til kommissionens forslag. Finansministeriet karakteriserede armlægningen med EU-Kommissionen som en »højrisikosag«, og samtidig fortsatte det danske embedsværk med at koordinere modstanden i Bruxelles.

I september sendte EU-Kommissionen sit femte, og endelige, udkast i høring.

Danmark og de øvrige lande i Group 14 havde nu haft held til at udvande forslaget på en række områder. Blandt andet indeholdt forslaget ikke længere noget krav om, at maksimalt 30 procent af havbunden måtte være påvirket af menneskelig aktivitet. Det loft skulle nu først vedtages senere, og embedsværket i Miljø- og Fødevareministeriet regnede med, at det ville blive på et »mindre restriktivt niveau«.

Samtidig blev forslaget mere løst formuleret på en række punkter. Faktisk så løst, at et enkelt land under et møde udtrykte bekymring for, om forslaget nu var blevet »så udvandet og fleksibelt«, at det stort set ikke var bedre end den dagældende afgørelse fra 2010.

For eksempel ville landene stadig selv i nogen grad kunne bestemme, hvordan de måler, om der er god miljøtilstand.

Modstanden i nogle af de andre lande var begyndt at aftage allerede ved det fjerde udkast. Danmark begyndte derfor at stå mere og mere alene med sin fortsatte modstand mod forslaget.

Regeringen måtte gøre noget, hvis den skulle sikre et nej til forslaget, når det blev sat til afstemning mellem landene 10. november.

Ministerens brev

19. oktober 2016 sendte Esben Lunde Larsen et brev til miljø- og landbrugsministre i 20 andre lande.

»Kære kollega,« indledte ministeren, før han gik i gang med at beskrive sin bekymring over kommissionens forslag. Forslaget, skrev han, gik ud over kommissionens bemyndigelse, og ville få store økonomiske konsekvenser for fiskeri, akvakultur, offshore olie og gas og andre industrier.

Desuden var de videnskabelige metoder for umodne til at fastsætte så specifikke krav, som kommissionen lagde op til, mente han.

»Jeg håber, at du vil tage bekymringerne i dette brev op til overvejelse og overveje at stemme imod kommissionens beslutning,« afsluttede ministeren.

En uge forinden havde regeringens økonomiudvalg endelig besluttet, at Danmark ikke kunne støtte kommissionens forslag. Regeringen havde også besluttet, at det ville være en god ide at sende de danske ambassadører i byen for at tale Danmarks sag.

Dokumentation 3: Miljø- og Fødevareministeriet konstaterede i et internt notat kort inden afstemningen, at det var lykkes Danmark at fjerne nogle af de største krav i kommissionens forslag (Informations overstregning):

Miljø- og Fødevareministeriet satte derfor Udenrigsministeriet ind i sagen, hvorefter de danske ambassader i 13 lande – Group 14-landene – begyndte at lobbye for et nej til forslaget.

Den danske EU-repræsentation tog også kontakt til EU’s generaldirektorater for hav og miljø for at få flyttet afstemningen om forslaget over i Rådet for Den Europæiske Union.

Men det var ikke nok.

Danmark alene

10. november 2016 stemte 18 lande for kommissionens forslag. Syv lande stemte imod. Miljø- og Fødevareministeriet har forsøgt at mørkelægge, hvilke lande der stemte imod, i det materiale, som ministeriet har sendt til Folketinget. Men et enkelt sted har ministeriet glemt at overstrege navnene på landene.

Man kan derfor se, at der foruden Danmark er tale om Italien, Portugal, Kroatien, Slovenien, Malta og Cypern.

Danmark er altså det eneste land i det regionale samarbejde omkring Østersøen, HELCOM, der har stemt nej til forslaget.

Danmark og Portugal var de to eneste lande fra det tilsvarende regionale samarbejde omkring Nordsøen, OSPAR, der stemte imod.

Selv om forslaget blev vedtaget, var det lykkedes Danmark at få fjernet nogle af de skrappeste krav. Blandt andet ville det nu ikke længere være op til EU, men de enkelte lande på regionalt niveau at fastsætte de såkaldte tærskelværdier, og deadline var ikke længere nødvendigvis 2018, men tidligst muligt.

I et notat, som Miljø- og Fødevareministeriet skrev kort inden afstemningen, står der, at en »tidlig strategisk dansk interessevaretagelse i sagen« havde justeret forslaget »til dansk fordel« på en række punkter.

»Den tidlige danske interessevaretagelse i sagen har således resulteret i, at de akut farlige elementer i forslaget nu er slettet i Kommissionens endelige forslag,« står der.

Umiddelbart efter afstemningen sendte en embedsmand fra Miljø- og Fødevareministeriet en mail til Udenrigsministeriet. Heri stod der, at flere lande uformelt havde udtrykt anerkendelse af den danske diplomatiske indsats inden afstemningen og erkendt, at Danmark havde været med til at hæve den »politiske opmærksomhed« om forslaget i deres lande.

»Deres vurdering er derfor, at det danske pres har været med til at bane vejen for de imødekommelser, som EU-Kommissionen endte med at komme med til sidst,« skrev embedsmanden.

EU skal ikke bestemme

Danmark sendte efter afstemningen en officiel udtalelse til de andre EU-lande, hvori regeringen udtrykte »stærk bekymring« for resultatet. Dog understregede Danmark også sit fortsatte engagement i fremtidige konstruktive forhandlinger.

Miljø- og Fødevareministeriet skrev i et notat til Folketingets Europaudvalg sidste år, at Danmark ville forsøge at »minimere de økonomiske konsekvenser« af forslaget, hvis det blev vedtaget. Nogle af målsætningerne skal vedtages i det regionale HELCOM-samarbejde, hvor Danmark har vetoret.

Esben Lunde Larsen skriver i en mail til Information:

»Vi skal have god tilstand i alle europæiske havområder. Men EU skal ikke detaljestyre, hvordan Danmark når målet. Hvert land må have visse muligheder for at finde sin egen vej til målet.«

Han skriver videre, at Danmark stemte nej, fordi forslaget var »alt for vidtgående«.

Han mener, at fastlæggelsen af de miljømål, som Danmark nu skal forhandle regionalt i HELCOM og OSPAR, risikerer at »medføre store konsekvenser for erhvervslivet og økonomien«.

Ministeren mener stadig, at regeringen gør meget for miljøet. Han fremhæver, at han i foråret 2016 udpegede seks havområder i Kattegat, som vil blive beskyttet mod bundtrawl og indvinding af råstoffer, »så en række sårbare levesteder og arter får et fristed i Kattegat«.