Ministerier bruger mørklægningsregel markant mindre – men der er ikke kommet mere åbenhed

Lige siden offentlighedsloven blev indført i 1970, har den indeholdt den såkaldte generalklausul, der gav mulighed for i undtagelsestilfælde at mørklægge dokumenter af hensyn til »private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet«, som det hedder.

Bestemmelsen har karakter af undtagelse og er af og til blevet omtalt som den sidste mulighed for hemmeligholdelse, som embedsmændene kunne gribe til, hvis ingen andre af lovens bestemmelser kunne bruges.

Nu viser en opgørelse, som Information har foretaget på baggrund af aktindsigter hos de 19 ministerier, at departementernes brug af generalklausulen i 2017 er faldet til en fjerdedel af niveauet i 2013, det sidste år med den ’gamle’ offentlighedslov. I 2013 anvendte ministerierne således generalklausulen i 99 afgørelser om aktindsigt, mens tallet i 2017 var faldet til 26 afgørelser.

Offentlighedsrådgiver Oluf Jørgensen, der var medlem af Offentlighedskommissionen forud for ændringen af offentlighedsloven, er ikke overrasket over resultatet af opgørelsen. Informations opgørelse viser ifølge ham, at embedsmændene i dag hellere bruger de nye undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven frem for generalklausulen:

»Opgørelsen dokumenterer, at behovet hos embedsmændene på Slotsholmen for at bruge generalklausulen til at mørklægge dokumenter er mindsket betydeligt efter, at et flertal i Folketinget indførte nye undtagelser i offentlighedsloven om bl.a. ministerbetjening og udlevering af dokumenter til Folketingsmedlemmer,« siger Oluf Jørgensen.

»De nye undtagelser i offentlighedsloven, som f.eks. paragraf 24 om ministerbetjening, er meget bredt og generelt formuleret, så de er meget nemmere at anvende for embedsmændene,« siger Oluf Jørgensen.

Derimod har generalklausulen fra starten været tiltænkt et mere begrænset anvendelsesområde, tilføjer han.

Ifølge ombudsmand Jørgen Steen Sørensen har især paragraf 24 slået »en ring om centraladministrationen«. Han var ikke i tvivl om, at reglen omfattede »meget væsentlige dele af alt politisk præget virksomhed i centraladministrationen«, og at det betød »en meget substantiel begrænsning i retten til aktindsigt«, som han udtrykte det, da han aflagde beretning til Folketingets Retsudvalg i december 2014 efter det første år med den nye ministerbetjeningsregel.

Beskytte den interne proces

Ifølge Informations opgørelse er det navnlig Statsministeriet, der har anvendt generalklausulen mindre. I 2013 brugte departementets embedsmænd klausulen i 20 afgørelser, mens de i 2017 kun brugte den i én afgørelse. Også i Finansministeriet har der været et betydeligt fald, fra 30 afgørelser i 2013 til fire i 2017.

Ser man nærmere på de begrundelser, generalklausulen blev anvendt med i 2013, har det først og fremmest været for at beskytte hensynet til regeringens interne og politiske beslutningsproces. Den formulering går igen fra den ene afgørelse til den næste. Et konkret eksempel er en afgørelse fra juni 2013, hvor dagbladet Politiken havde søgt aktindsigt i Finansministeriet i bl.a. en omdiskuteret rapport om skolelærernes arbejdstid i forbindelse med overenskomstforhandlingerne om deres arbejdstid.

»Finansministeriet har efter en konkret vurdering fundet det nødvendigt at undtage visse oplysninger fra aktindsigt med henblik på at beskytte væsentlige hensyn til regeringens politiske beslutningsproces samt det offentliges forhandlingsposition i forhold til fremtidige overenskomstforløb,« skrev ministeriet i afslaget og fortsatte:

»Meddelelse af aktindsigt i oplysningerne vil således efter Finansministeriets vurdering indebære en offentliggørelse af oplysninger, dels om indholdet af de politiske og taktiske overvejelser, der fandt sted forud for overenskomstforhandlingerne, dels om tilrettelæggelsen af regeringens politiske beslutningsproces i forbindelse hermed.«

Hvis en tilsvarende aktindsigt var søgt i 2017, ville ministeriet kunne have undgået offentlighed f.eks. med henvisning til paragraffen om ministerbetjening, der mørklægger alle dokumenter, der udveksles »på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning«, som paragraf 24 er formuleret.

Strider mod standarder

Oluf Jørgensen peger på, at generalklausulen strider mod internationale standarder for offentlighedslovgivning, fordi der ikke præcist er angivet, hvilke hensyn der skal beskyttes.

»Der står bare, at den skal beskytte offentlige eller private interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Og selv om ombudsmanden kræver, at den skal fortolkes restriktivt, og at der kort sagt skal være en god begrundelse for at bruge den, så står den stadig i offentlighedsloven,« siger han og tilføjer:

»Så hvis der på et tidspunkt bliver mulighed for at ændre offentlighedsloven, er det vigtigt at være opmærksom på, at generalklausulen er en af de undtagelser, man også bør kigge kritisk på for at bringe loven i overensstemmelse med internationale standarder.«

Trods de nye, og for embedsmændene nemmere, muligheder for mørklægning viser Informations opgørelse, at generalklausulen stadig anvendes i en række afgørelser. Et konkret eksempel er fra oktober 2017, hvor Finansministeriet gav afslag på en aktindsigt fra DR, der ville vide, om den danske stat var blevet informeret om den svenske stats angivelige planer om at sagsøge Danmark for brud på en loyalitetsklausul i aftalen om PostNord.

Her henviste departementet til generalklausulen og skrev, at »det i sager af den omhandlede karakter ikke kan oplyses, om der findes dokumenter af den karakter«, fordi udlevering »af eventuelle oplysninger om eksistensen af et eventuelt dokument som det, der henvises til i anmodningen om aktindsigt, vil således i sig selv kunne opfattes som en bekræftelse af, om der måtte foreligge et sådant dokument«.

Og helt aktuelt har Kulturministeriet måtte gribe til generalklausulen for at fastholde hemmeligholdelse af oplysninger om kommunikationen med kronprinsen i sagen om hans stemmeafgivning i Den Internationale Olympiske Komite i forhold til anklagerne mod Rusland om doping.

Efter at ombudsmanden havde kritiseret ministeriets oprindelige afslag, som kort fortalt gik ud på, at oplysningerne kunne mørklægges som interne, fordi de var »et led i statsstyret«, fastholdt ministeriet hemmeligholdelsen ved at henvise til generalklausulen med bl.a. følgende forklaring:

»Det er i den forbindelse afgørende, at udvekslingen af oplysninger (mellem regeringen og kongehuset, red.) kan ske på en fri og formløs måde, og at udvekslingen også kan omfatte regeringens foreløbige eller ikke-offentliggjorte overvejelser.«

Som omtalt i Information har ombudsmand Jørgen Steen Sørensen meddelt, at han nu har bedt Kulturministeriet om senest grundlovsdag at komme med en nærmere redegørelse for brugen af generalklausulen i sagen om kronprinsen og Den Internationale Olympiske Komite.

Få overblik fra morgenstunden

Vi sender dig dagens vigtigste artikler fra Information. Et miks af nyheder, debat og det tunge stof.

E-mail *

Leave this field blank