P4G er udtryk for et paradigmeskifte i dansk udviklingspolitik

Når statsminister Lars Løkke Rasmussen (V) på fredag byder statschefer, ministre og erhvervsledere fra hele verden velkommen til København, er det andet og mere end et topmøde om grøn vækst.

Det er også et symbol på, at en ny og mere erhvervsrettet udviklingspolitik er slået igennem.

P4G (Partnering for Green Growth and the Global Goals), som statsministerens initiativ hedder, er det seneste og mest profilerede eksempel på en dybere trend inden for dansk bistandspolitik, som handler om involvering af erhvervslivet på stort set alle niveauer.

Tilhængerne ser det som fremtidens bistand. Kun igennem en mobilisering af den private sektors viden og kapital kan vi skabe bæredygtig økonomisk udvikling i modtagerlandene og nå FN’s verdensmål, siger de. Men kritikere advarer mod det, de oplever som en udhuling og kommercialisering af udviklingsbistandens formål.

»Kommercialiseringen gør en ret stor forskel i måden, vi tænker udvikling på,« siger Martin Marcussen, der er professor ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet og ekspert i udenrigstjenesten.

»Det er ikke bare noget, som modtagerlandene skal have gavn af. Dem, man skal gøre tilfredse her, det er erhvervslivet.«

Den erhvervsrettede bistand har forskellige former, men i P4G, som har fået bevilget 225 millioner bistandskroner, handler det særligt om offentligt-private partnerskaber. Forhåbningen er, at private firmaer, ngo’er og offentlige institutioner vil samarbejde om konkrete projekter, der skal bidrage til at løse nogle af verdens store problemer. 

Udvalgte partnerskaber kan få støtte på op til en million dollar pr. projekt af P4G’s fond. Derudover er det meningen, at P4G’s sekretariat i tænketanken World Resources Institute i Washington skal hjælpe projekterne med at skalere i omfang, så de kan få adgang til anden finansiering end bare de 123 millioner danske bistandskroner, som foreløbigt udgør partnerskabsfonden.

Det skal ske ved at give partnerskaberne adgang til et større netværk og ved at profilere projekterne i forskellige fora – herunder på selve P4G-topmødet i København.

Blandt de partnerskaber, der er finalister til at få »scale-up«-støtte på op til en million dollar, er der et, der skal gøre det lettere for multinationale selskaber – som har målsætninger om at bruge en vis mængde vedvarende energi – at få adgang til energikilderne til deres produktionslinjer i udviklingslandene.

Et andet projekt kaldet ’Global Smart Green Logistics Innovation Partnership’ har en målsætning om at gøre den kinesiske e-handelsgigant Alibabas pakkehåndteringssystem i Kina mere bæredygtigt, mens et tredje skal hjælpe byer i Mexico, Brasilien og Colombia med at få elektriske busser.

Paradigmeskifte

Udviklingsminister Ulla Tørnæs har i et interview med netmediet Altinget selv betegnet den slags partnerskabsprojekter som et paradigmeskifte i udviklingspolitikken.

Hvor der tidligere var mere fokus på »gavebistand fra nord til syd«, er der nu mere fokus på, at det er ved at inddrage den private sektor, at der bliver skabt en langsigtet bæredygtig udvikling.

I Udenrigsministeriets »udviklingspolitiske og humanitære strategi« har partnerskaber fået sit eget kapitel, og det fremgår, at regeringen ønsker, at Danmark bidrager til »nytænkende, modige og risikovillige partnerskaber, hvor dansk bistand i øget omfang er katalysator for at udvikle markeder og tiltrække viden og finansiering – partnerskaber orienteret mod synergi, innovation, nybrud«.

Udover tiltroen til, at det er private virksomheder, som er bedst til at drive udviklingslande frem mod en bæredygtig økonomisk udvikling, handler det også om at finde nye instrumenter til at aktivere den private kapital fra store investorer – såsom de danske pensionskasser – i projekter i udviklingslandene.

Her har Danmark allerede en række værktøjer: Investeringsfonden for Udviklingslande (IFU), den nyoprettede Verdensmålsfond på fire milliarder kroner, en landbrugsfond og en klimafond, som også bliver drevet af IFU. Derudover er der Danida Market Development Partnerships, som ligeledes finansierer partnerskaber i udviklingslandene.

P4G er endnu et af disse instrumenter, men denne gang med mere fokus på opstartsprojekter, innovation og andre inspirationer fra iværksætterkulturen. Eksempelvis har P4G afholdt et arrangement inspireret af tv-programmet Løvens Hule, hvor tre udvalgte partnerskaber fik mulighed for at pitche deres projekt til »omkring 25 investorer«.

FN banede vej

Der er selvfølgelig stadig mange mere traditionelle bistandsprogrammer. Og ser man på fordelingen af den danske udviklingsbistand, er den erhvervsrettede bistand endnu ikke dominerende, siger Martin Marcussen. Men ser man på regeringens politiske fokus, fylder det erhvervsrettede meget.

»Ministeren taler om, at der skal ske et paradigmeskifte. Det vil sige, at det her lille element, som vi har ganske få og svingende erfaringer med, nu skal gøres dominerende i dansk udviklingspolitik,« siger han.

»Hvis hun får ret i det, så bliver det en total omvæltning af den eksisterende udviklingspolitik.«

Det stigende fokus på offentligt-private partnerskaber hænger sammen med FN’s verdensmål fra 2015. Her er partnerskaber et selvstændigt mål – det 17. og sidste. At det er blevet det, skyldes ifølge Martin Marcussen, at FN er i krise.

På den ene side oplever organisationen en stigende efterspørgsel på dens services. På den anden side falder medlemslandenes bidrag.

»Så er der kun ét sted, de kan finde pengene, og det er i den private sektor,« siger han.

Målet om partnerskaber faldt i den danske regerings smag. Det kunne nemlig bruges til at legitimere den kommercialisering af bistanden, som regeringen allerede var i gang med, forklarer Martin Marcussen.

»Det greb de bare, da det kom svævende. Det passede lige ind i dagsordenen,« siger han.

Business på bistand

Den danske udviklingsbistand har altid haft et kommercielt sigte.

»At hjælpen samtidig kan virke fremmende for dansk eksport, synes jeg ikke, vi skal skamme os over,« sagde udenrigsminister Jens Otto Krag allerede i 1962.

Dengang blev bistanden set som et udenrigspolitisk redskab til at pleje vestlige interesser i konkurrencen mod østblokken, samtidig med at der var køb-dansk klausuler bundet til projekterne, så det direkte gavnede dansk erhvervsliv.

En kombination af Murens fald og skandaler med fabrikker i Afrika, der aldrig var blevet brugt til noget som helst, betød, at den erhvervsrettede bistand faldt i unåde i starten af 1990’erne, forklarer Peter Kragelund, der er institutleder på Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv på Roskilde Universitet.

»Der var en klar afmontering af støtten til erhvervslivet, og der kom en enighed blandt Danmark og andre lignende donorlande om, at bistanden skulle gå til fattigdomsbekæmpelse,« siger han.

Den udvikling holdt kun kort. Allerede fra midten af 1990’erne begyndte de erhvervsrettede programmer at komme tilbage igen, og den nuværende udvikling tog særligt fart efter finanskrisen.

Nu trådte hensynet til at skabe job og vækst i Danmark i forgrunden. Dengang var det kontroversielt. Men med det 17. verdensmål har filosofien fået FN’s blå stempel. 

»Nu skal regeringen ikke selv til at argumentere for, hvorfor de griber det an på denne her måde. Nu kommer det flyvende helt gratis og giver det denne her legitimitet,« siger Martin Marcussen.

Win-win-win

Tilhængere af partnerskabsfilosofien fremstiller den ofte som en ren win-win: Erhvervslivet bidrager til udvikling, samtidig med at de selv tjener penge. Men sådan er det ikke altid, siger Lars Engberg-Pedersen, der er seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier.

Han peger på tre generelle problemer ved udviklingen:

For det første kan erhvervsretningen medføre en forskydning af bistanden fra de fattigste lande til mellemindkomstlande som Kina og Mexico.

»Den private sektor skal selvfølgelig have en profit, og det får man jo ikke i Somalia eller Tchad,« siger Lars Engberg-Pedersen.

For det andet er det ikke på alle områder, tilgangen giver mening. Hvis et udviklingsprogram, der involverer en dansk virksomhed, ender med at udkonkurrere lokale virksomheder, kan det skade mere, end det gavner. Og selv om man i uddannelses- og sundhedssektoren kan finde hjørner, hvor det private kan bidrage, er det generelt en offentlig opgave.

»Det bliver noget rod, hvis vi skal have den private sektor til at stå for det,« siger Lars Engberg-Pedersen.

»Så bliver det betalingsløsninger, og så kommer de fattigste ikke med på vognen.«

For det tredje forsvinder transparensen omkring bistanden typisk, når det private kommer ind over. Eksempelvis er Investeringsfonden for Udviklingslande undtaget fra offentlighedsloven.

»Og så har vi vist kun skrabet lidt i overfladen af, hvad der kan være af problemer,« siger Lars Engberg-Pedersen.

Han understreger, at han ikke er modstander af offentligt-private partnerskaber. Men det er vigtigt at være opmærksom på deres begrænsninger.

»Det har vi slet ingen diskussion af,« siger Lars Engberg-Pedersen.

»For det meste klapper man bare i hænderne og siger win-win-win. Det synes jeg er uacceptabelt.«

En lignende observation har Martin Marcussen gjort sig.

»Det forbavsende på nuværende tidspunkt er, at man af forskellige årsager lukker af for analyse af de her udfordringer. Det synes jeg er et problem,« siger Martin Marcussen, der peger på, at erfaringsgrundlaget og succeshistorierne er begrænsede.

Også Peter Kragelund vurderer, at erfaringerne er blandede, og at det har vist sig enormt svært at måle effekterne af de erhvervsrettede programmer.

»Vi har gode enkelteksempler på, at det har flyttet noget. Vi har også masser af eksempler på, at det ikke har flyttet noget som helst, og vi har eksempler på, at det har gjort mere skade end gavn. Det korte svar er: Vi ved det egentlig ikke,« siger han.

Alligevel er det en retning, der er bred enighed om i Folketinget. Kun Enhedslisten står uden for det nuværende udviklingspolitiske forlig.

Ngo’er bløder op

At trække udviklingsbistanden i retning af erhvervsudvikling har været et stridspunkt mellem ngo’er, Udenrigsministeriet og interesseorganisationer som Dansk Industri (DI) i årevis.

Men Thomas Bustrup, der er direktør i DI og medlem af Udviklingspolitisk Råd, som rådgiver regeringen om bistandspolitikken, oplever, at der er sket en opblødning.

»Hvis du var i Udviklingspolitisk Råd for fem-ti år siden, var der meget større uenigheder mellem eksempelvis Folkekirkens Nødhjælp, Red Barnet og sådan nogle som mig,« siger han.

»De syntes ikke, at det her var en bane, hvor virksomhederne havde deres retmæssige placering. Virksomhederne skulle koncentrere sig om at lave profit, og så var der nogle andre, der skulle koncentrere sig om at løse verdens problemer. Der synes jeg gradvist, at mange af ngo’erne er begyndt at tænke anderledes.«

Thomas Bustrup anerkender, at der ikke altid er helt sammenfaldende interesser mellem private virksomheder og de overordnede udviklingsmål. Men hvis vi skal have en chance for at nå verdensmålene, er der ingen anden udvej, mener han.

»Der kan sagtens være dilemmaer i det, og der kan også være tilfælde, hvor en virksomhed ikke agerer på den rigtige måde,« siger han.

»Men helt overordnet set må man bare sige, at med de budgetter, der er for udviklingsbistanden i verden, så forslår de som en skrædder i helvede, hvis vi skal have løst de klima- og udviklingsproblemer, der stadig er på kloden. Der er ikke rigtigt noget alternativ efter min mening.«

Folkekirkens Nødhjælp er et eksempel på en ngo, der er blevet langt mere aktiv i den erhvervsrettede del af bistanden, og den er gået aktivt ind i P4G.

Generalsekretær Birgitte Qvist-Sørensen sidder med i det danske advisory board og er en af de to danske ngo’er, der foreløbigt har fået en såkaldt startup-bevilling fra P4G til et partnerskab. I projektet Sustainable Food Platform skal de sammen med Arla Food Ingredients »disrupte« måden, man producerer og fremstiller fødevarer på i udviklingslandene.

»For os er det helt klart partnerskabet, der gør, at vores traditionelle udviklingsarbejde for fattige bønder faktisk bliver skaleret og giver bønderne en mulighed for dels at få mere sikre afgrøder, mindre spild og en afsætning,« siger hun.

Et konkret eksempel på sådan et projekt er i Etiopien, hvor Folkekirkens Nødhjælp har været med til at introducere quinoa-afgrøden hos lokale bønder. Afgrøden gør bønderne mere tørkeresistente og giver dem en indtægt, men hvis det skal udvikle sig til produkter, som for alvor kan rykke noget, så har de brug for ekspertisen og teknologien fra firmaer som Arla.

»Vi kan sagtens introducere quinoa, og vi kan sikkert også få den ind på de lokale markeder, men vi er ikke i stand til at producere eksempelvis en kiks med den teknologi, der skal til, så det virkelig kan batte noget. Vores viden stopper på et tidspunkt, hvor den private sektor kan være med til at løfte det,« siger Birgitte Qvist-Sørensen.

I en skriftlig kommentar til Information skriver udviklingsminister Ulla Tørnæs, at »P4G er udtryk for det paradigmeskifte i det globale udviklingssamarbejde, som verdensmålene har betydet«. Hun understreger dog samtidig, at det danske udviklingssamarbejde stadig har »en bred værktøjskasse, der rummer bl.a. langsigtet bistand gennem statslige aktører, humanitær bistand, civilsamfundsindsatser mv.«.

»Og sådan vil det fortsat være,« skriver ministeren.

»For partnerskaber med det private erhvervsliv er naturligvis ikke svar på alle udviklingsudfordringer. Men det er også klart, at vi ikke får løst en række af verdens udfordringer uden privat initiativ og flere investeringer.«