Kampen om budgetloven: En spændetrøje eller et nødvendigt redskab til ansvarlig finanspolitik?

Hvor kedelig den end lyder, har budgetloven stor indflydelse på den politik, der bliver ført i Danmark. Snart skal reglerne for Danmarks husholdningsbudget evalueres. Information tegner et portræt af den omdiskuterede lov, som betyder en strammere styring med økonomien
Hvor kedelig den end lyder, har budgetloven stor indflydelse på den politik, der bliver ført i Danmark. Snart skal reglerne for Danmarks husholdningsbudget evalueres. Information tegner et portræt af den omdiskuterede lov, som betyder en strammere styring med økonomien

Sofie Holm Larsen

Indland
19. november 2019

»Budgetloven er min baby.«

Sådan sagde den tidligere socialdemokratiske finansminister Bjarne Corydon i en debat på Folkemødet i sommer.

I dag står loven som noget af det, han er allermest stolt af at have gennemført som finansminister.

’Budgetlov’ lyder måske kedeligt. Til gengæld er det vigtigt. Budgetloven, der blev indført i 2012, har nemlig stor betydning for, hvilken politik der kan føres i Danmark.

Den giver Finansministeriet mulighed for at kæmpe imod det naturlige udgiftspres, som kommer fra fagministerier, regioner og kommuner hvert år, siger dens tilhængere. Til gengæld betyder den, at de statslige institutioner lægges i en økonomisk spændetrøje, lyder det fra kritikerne.

Overordnet betyder budgetloven, at man anskuer statens indtægter (primært skatter) og udgifter (for eksempel til sociale ydelser og velfærd) ligesom et husholdningsbudget. Altså stiller man indtægter og udgifter op i et regneark, og når alt er lagt til og trukket fra, må underskuddet på den strukturelle saldo ikke overskride en halv procent af BNP. Det slår budgetloven fast.

Den strukturelle saldo er en beregning af, hvor mange penge der står på ’statens bankkonto’, når man regner udefrakommende påvirkninger som for eksempel høj- og lavkonjunktur fra.

Budgetloven betyder også, at Folketinget fastsætter en grænse for, hvor mange penge kommunerne og regionerne må bruge. Bruger de flere penge, end de må, straffes de med bøder.

Venstrefløjen og dele af fagbevægelsen mener, at budgetloven står i vejen for langsigtede, kloge investeringer i velfærd og grønne tiltag. Enhedslisten vil derfor have loven afskaffet, mens flere institutioner og fagforeninger taler for en lempelse. Omvendt mener en række borgerlige politikere, arbejdsgiverne og Cepos, at der ikke må ændres et komma.

I den kommende tid vil Information sætte fokus på den omdiskuterede lov for statens finanser ved at tale med dens kritikere og tilhængere. Men først tegner vi her et portræt af budgetloven.

Overskridelse af budgetter

I løbet af 00’erne overskred kommuner og regioner systematisk aftaler om budgettet, og der blev ført en lempelig finanspolitik under højkonjunkturen op til krisen.

Det gjaldt ikke bare i Danmark, men også i mange andre dele af verden.

I slutningen af årtiet var der blandt mange således stor mistro til de offentlige finanser.

I kølvandet på finanskrisen i 2008 og de efterfølgende år vedtog EU en finanspagt, som stiller krav til medlemslandene om, hvor meget gæld og underskud de må have. Danmark hoppede med på vognen ved at vedtage sin egen budgetlov, der havde en endnu skrappere underskudsgrænse, end finanspagten giver mulighed for.

Men faktisk havde ideen om en budgetlov allerede spiret længe blandt de danske centrumpartier.

Det fortæller Bjarne Corydon, der som finansminister i SRSF-regeringen var en af hovedarkitekterne bag budgetloven.

»Den var et selvstændigt resultat af de meget klare erfaringer, man havde gjort sig fra årene op til: Vi havde kørt en højkonjunkturøkonomi, hvor der ikke var styr på tingene, hvor der ikke var nogen bremser på bilen, og hvor regningen pludselig var stor og dyr og tung at samle op, da krisen så kom,« siger Bjarne Corydon, der i dag er chefredaktør og administrerende direktør på Dagbladet Børsen.

Hans forgænger i Finansministeriet, Claus Hjort Frederiksen, havde som finansminister under VKO-regeringen også arbejdet for at få indført en budgetlov. Det var altså en dagsorden, som de to regeringer var meget enige om.

»Der var virkelig en ’aldrig mere 00’erne’-stemning på tværs af midten. Der var ikke nogle barnagtige ideologiske slagsmål mellem de ansvarlige partier, men derimod stor enighed om, at det var slut med at styre økonomien sådan, så man bare sparkede dåsen ned ad vejen og overlod regningen til nogle andre, som så måtte bøvle med det, når man selv er over alle bjerge,« siger Bjarne Corydon.

Så i sommeren 2012, hvor der ellers var masser af konflikt i dansk politik, blev loven med det kedelige navn og den store betydning stemt igennem uden det store drama. Regeringen bestående af Socialdemokratiet, De Radikale og SF stemte for sammen med Venstre og De Konservative.

»Når jeg kalder den min ’baby’, er det, fordi der ligger en grad af kærlighed i den fra min side‚« siger Bjarne Corydon.

Men der var også modstandere. Både Enhedslisten, Liberal Alliance og Dansk Folkeparti kritiserede loven og stemte imod. De var alle imod at binde dansk økonomisk politik tættere til EU. Men der lå mere end EU-modstand i deres kritik.

Det kommer vi tilbage til.

En forlængelse af gammel tradition

Budgetloven er en del af en strømning i dansk finanspolitik, der har fundet sted i lang tid, og som handler om at have offentlige finanser, der ikke udvikler sig til for stor gæld. På den måde er budgetloven en forlængelse af en lang dansk tradition for at have fokus på sund økonomi og langsigtede mål. Det fortæller økonomisk overvismand Michael Svarer.

»I en dansk kontekst har budgetloven ikke overordnet ændret på den måde, man betragter økonomisk styring på,« siger han.

Men budgetloven har ført til en strammere kontrol med udgifterne i den offentlige sektor. Når folketingspolitikerne i dag eksempelvis vil bruge 20 milliarder kroner på en ny kræftpakke, så skal de kunne vise, hvor de vil hente de 20 milliarder kroner et andet sted i budgettet.

»Det tvinger politikerne til at prioritere i den offentlige økonomi,« forklarer Michael Svarer.

Budgetlovens mekanismer giver ifølge dens kritikere en alt for stram styring af økonomien.

Derfor stod blandt andre Enhedslisten på barrikaderne op til, at loven skulle vedtages. På det tidspunkt var tidligere medlem af Folketinget for Enhedslisten, Pelle Dragsted, politisk rådgiver for partiet.

Men selv om regeringens støtteparti protesterede imod loven, kunne det ikke stille noget op for at forhindre den, fortæller Dragsted.

»Der var et stort flertal, og den var nærmest allerede aftalt, da den nye regering kom til magten.«

To veje

Ikke desto mindre forsøgte Enhedslistens finansordfører Frank Aaen at advare imod den. Enhedslisten var enige i budgetlovens mål om, at der skal være balance i den offentlige økonomi, sagde Frank Aaen.

»Men der er heldigvis to veje til at nå det mål. Den ene er, at man kan spare – som der er lagt op til her – og den anden er, at man på anden vis kan sikre mere arbejde, mere beskæftigelse og flere indtægter,« sagde han og konstaterede derefter, at sparevejen havde »vundet«.

Pelle Dragsted mener, at dansk økonomi var ansvarlig længe før budgetloven. Der var allerede indført de såkaldte femårsplaner, som satte klare langsigtede mål for samfundsøkonomien, påpeger han. Budgetoverskridelserne i 90’erne og 00’erne var ifølge ham noget, kommunerne havde forventet og opereret med. De var under kontrol.

Til gengæld modvirkede budgetloven, at Danmark kunne føre en lempelig finanspolitik efter finanskrisen på grund af de stramme krav til budgetterne. Det betød ifølge Pelle Dragsted, at Danmark var længere om at komme sig oven på krisen.

I dag viser problemerne med budgetloven sig særligt med hensyn til det grønne, mener Pelle Dragsted. For hvis der skal gennemføres store anlægsprojekter for at sætte gang i den grønne omstilling, så skal der bruges penge.

»Penge kan vi godt skaffe: I år er der 50 milliarder i overskud på statens finanser, og vi kan også låne penge uden problemer. Det, der er bizart – og det er det, man sidder og drøfter til finanslovsforhandlingerne lige nu – er, at det ikke er pengene, der er problemet. Problemet er, at vi ikke må bruge pengene på grund af budgetloven.«

Hvis regeringen for eksempel ønsker at investere i en klimafond, der skal investere i ny skov i Danmark, så koster det et stort milliardbeløb. Men hvis de penge skal bruges, så tvinger budgetloven politikerne til at finde tilsvarende milliarder et andet sted – for eksempel ved at spare på velfærd.

»Det går simpelthen ikke, at vi har pakket os ind i et system, der gør, at vi ikke kan foretage fuldstændig nødvendige og fornuftige grønne investeringer, uden det så samtidig vil gå ud over velfærden – eller at vi skal hæve skatten, selvom der ikke er behov for det.«

Michael Svarer er enig i, at budgetloven lægger en begrænsning på, hvor store offentlige investeringer man kan rulle ud, på grund af 0,5-procentgrænsen.

»Hvis man for eksempel vil lave en grøn investering på 20 milliarder kroner, og der ikke er plads inden for denne grænse, så vil budgetloven selvsagt blokere for det. På den måde reducerer det manøvrerummet i forhold til en situation, hvor der ikke var en grænse,« siger han.

Evaluering er på vej

En anden kritik har handlet om sanktioneringen af kommunerne, hvis de ikke overholder deres egne budgetter. Det har nemlig ført til et »mindreforbrug« i kommunerne på flere milliarder kroner årligt i en periode fra 2014 til 2017, som tidligere finansordfører for Socialdemokratiet, Benny Engelbrecht, blandt andet har fremført i en klumme i Altinget sidste år.

Det er også Pelle Dragsteds pointe, at de etårige udgiftslofter i kommunerne har en negativ virkning på den grønne omstilling:

»Kommunerne kan eksempelvis ikke gennemføre fuldstændig rentable anlægsinvesteringer i energioptimering af bygninger på grund af de kortsigtede udgiftslofter. Så må de sætte klima op mod investeringer i velfærd, og det er helt unødvendigt,« mener han.

Det er planen, at loven nu skal evalueres.

Står det til Pelle Dragsted burde loven helt afskaffes. Som minimum er han enig i en lempelse ved eksempelvis at flytte saldokravet fra 0,5 procent til én eller to procent.

Michael Svarer synes, det er en god idé med en evaluering af loven. De Økonomiske Råd har blandt andre argumenteret for at få mere fleksibilitet ved at ændre etårsgrænsen for kommunernes udgiftsloft til flerårige grænser.

»Det er værd at vurdere, om man kan få mere fleksibilitet ind i loven,« siger han.

Overordnet vurderer Michael Svarer dog, at budgetloven ser ud til at have »disciplineret finanspolitikken«. Han vil dog ikke gå så vidt som til at sige, at den sunde økonomi i dag er et resultatet af budgetloven.

Det vil Bjarne Corydon. Når der i dag ikke er et hul i statskassen, men et økonomisk råderum, så er det budgetlovens fortjeneste, mener han.

»Ellers havde der ikke været en bøjet 25-øre at forhandle om i finansloven lige nu.«

Styring af statens økonomi

  • 1950’erne: Man begynder for første gang at lave et nationalregnskab for samfundsøkonomien, hvor man opstiller udgifter og indtægter.
  • 1960’erne: Erik Ib Schmidt, departementschef i Finansministeriet, reformerer budgetstyringen. Indtil nu har man detailstyret, hvad pengene skal bruges til. Nu vendes budgetlægningen om, så man begynder med et samlet udgiftsbeløb, der fordeles ud til de enkelte ministerier, som herefter i højere grad kan prioritere pengene.
  • 1970’erne: Man begynder at lave økonomiske fremskrivninger 15 år frem i tiden. Den første redegørelse forudsiger, at de offentlige udgifter vil stige fra 42 procent af BNP i 1970 til 55 procent af BNP i 1985. Finansministeriet søsætter en række initiativer, der skal planlægge hele udgiftspolitikken for den offentlige sektor.
  • 1980’erne: Igennem årtiet arbejder Finansministeriet med en ny budgetreform, som er en forlængelse af 1960’ernes tanker om rammestyring og decentralisering. Man indfører ’det udgiftspolitiske måltal’, hvor man udregner et samlet tal for, hvor store statens udgifter må være i det kommende finansår.
  • 1990’erne: Man indfører de såkaldte årstalsplaner, som er ’mellemfristede’ fremskrivninger af Danmarks økonomi. De ser på udviklingen i de offentlige udgifter og indtægter fem år frem.
  • 2000’erne: I løbet af 00’erne er der gentagne budgetoverskridelser fra kommuner og regioner. I kølvandet på finanskrisen gennemfører EU stabilitetspagten, som stiller krav til, hvor stort et underskud og gældssætning de enkelte medlemslande må have.
  • 2010’erne: Budgetloven blev vedtaget i 2012 og implementeret i 2014. Med budgetloven blev der blandt andet indført et udgiftsloft for kommuner og regioner, samt sanktioner, hvis udgiftsrammerne ikke overholdes fra år til år.
  • 2019-2020: Budgetloven skal evalueres.

Kilder: ’At tjene og forme den nye tid - Finansministeriet 1848-1998’ af Hans Henrik H. Østergaard, . Altinget.dk: Tidligere departementschef: Budgetlov er et barn af banebrydende nyskabelse, 7. november 2019

 

Hvad stiller vi op med budgetloven?

Budgetloven dikterer, at der ikke må være mere end en halv procents underskud af BNP på den danske stats husholdningsbudget. Snart skal loven evalueres. Med tiden er den blevet rost for at have bragt styr på de danske finanser. Men kritikere kalder den en spændetrøje, der gør det noget nær umuligt at planlægge langsigtet og finde penge til grønne løsninger.

I den kommende tid vil Information sætte fokus på budgetloven ved at tale med dens kritikere og tilhængere.

Seneste artikler

  • AE: Danmark har ført en ansvarlig økonomisk politik, længe før budgetloven krævede det

    27. januar 2020
    Der har længe været politisk og ideologisk kamp om budgetloven. Står den i vejen for investeringer i klima og velfærd, eller er den garant for, at vores økonomi er langtidsholdbar? Ny analyse fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd konkluderer, at kravet om, at det offentlige underskud højst må udgøre en halv pct. af BNP, er unødvendigt og skader mere, end det gavner
  • Socialdemokratiets finansordfører: Det handler mere om prioriteringer end om budgetloven

    23. december 2019
    Budgetloven bliver nogle gange gjort til skurken i en debat, der i virkeligheden handler mere om politiske prioriteringer, mener Socialdemokratiets finansordfører Christian Rabjerg Madsen. Meget mere end det, vil han dog ikke sige, før Finansministeriet er færdigt med en analyse af erfaringerne med loven
  • Kristian Jensen: Budgetloven har sikret orden i statens finanser

    28. november 2019
    Budgetloven er en nødvendighed for, at kommuner og statslige institutioner overholder budgetterne og ikke efterlader en stor regning til fremtidige generationer. Det mener tidligere finansminister Kristian Jensen (V), der afviser kritikken om, at den står i vejen for investeringer i velfærd og grøn omstilling
Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

Henrik Plaschke

Jens Winther

Du ser aldrig bjælken i dine egne øjne, og jeg kan derfor slet ikke tage dine bemærkninger om politiske holdninger og fagøkonomiske betragtninger alvorligt.

I et tidligere indlæg har du påstået, at jeg skulle være ”den eneste økonom, der kan finde et offentligt opsparingsoverskud lige for tiden”. Endnu er gang vrøvlede du, og endnu engang kan du ikke få dig selv til at erkende dette fuldt ud. Der er p.t. et opsparingsoverskud i dette land, selv om det ikke er stort (når vi ser bort fra ekstraordinære omstændigheder, der gør det stort i 2019). At det hurtigt kommer ”til at ændre sig til det værre”, kan ikke bruges til at underbygge en fejlagtig påstand, der handler om nutiden. Endvidere er der delte meninger om den fremtidige situation. Ifølge den seneste DØR-Rapport gælder det, at ”De offentlige finanser er grundlæggende sunde i Danmark, og der skønnes at være omtrent balance på den offentlige saldo i 2025”.

Så roder du det strukturelle underskud ind i debatten. Det er selvfølgelig alt andet lige et fremskridt, at du nu har fået lidt mere styr på denne størrelse: for et års tid siden måtte jeg jo belære dig om forskellen mellem faktiske og strukturelle underskud, da du sammenblandede disse begreber på en måde, som røbede dit amatøragtige forhold til makroøkonomisk analyse: ingen fagligt kvalificeret økonomi ville have lavet den bommert, du præsterede.

Rent bortset fra det måles tilstedevær eller fravær af opsparingsoverskud eller -underskud normalt ud fra de faktiske realiserede størrelser og ikke ud fra fiktive eller hypotetiske størrelser som det strukturelle underskud. Insisterer man alligevel på at måle ud fra strukturelle mål, hvad man naturligvis har lov til, bør dette i alle tilfælde nævnes eksplicit fremfor blot og bart at være underforstået. Hvis man ellers er en smule seriøs…

Budgetloven har en glimrende og disciplinerende virkning på de offentlige udgifter. Vi har tidligere set grelle eksempler på, hvordan udgifterne er løbet løbsk i 70'erne og primo 80erne. Det er vi mange, der ikke ønsker en gentagelse af. Vi ønsker, derimod, en stabil valutakurs, lave renter, høj kredit-rating, og ønsker i det hele taget omverdenens tillid til dansk økonomi. Det står vi os bedst ved.

Henrik Plaschke

Jens Winther

Det er i øvrigt interessant at bemærke, at OECDs cheføkonom Laurence Boone udtrykker sig på nogenlunde samme måde som politologen Mark Blyth: ”f.eks. gælder det, at et hospital skal tjene os, vores børn, vores børnebørn, vores tipoldebørn og de, der følger efter disse. Det er normalt, at fordele de finansielle byrder over flere generationer. Derfor påtager man sig en offentlig gæld. Det er kriminelt ikke at benytte sig af de negative renter for at investere i skoler, den økologiske overgang og digitalisering” (citeret i Le Monde, 9, oktober, 2019, https://www.lemonde.fr/festival/article/2019/10/09/au-monde-festival-le-...).

OECDs cheføkonom er i øvrigt næppe politolog, men nok snarere økonom…

Jeg forventer naturligvis ikke, at du er enig med OECDs cheføkonom (og det interesserer mig i øvrigt heller ikke), men det er altså ikke kun Mark Blyth og undertegnede, der tror, at vi er ”klogere end alle de andre”.

@Henrik Plaschke, nu er de franske politikere i almindelighed kendt for at have et ret afslappet forhold til offentlig gæld. At Laurence Boone har samme afslappethed påvirker ikke min holdning.

Spørgsmålet er: synes du det er OK at dine børn skal afvikle den gæld, du har optaget? Eller er det mere rimeligt, at dine børn starter med et plus end et minus?

"f.eks. gælder det, at et hospital skal tjene os, vores børn, vores børnebørn, vores tipoldebørn og de, der følger efter disse". Latterlift vrøvl! Hospitaler holder ikke i flere generationers levetid. Der er næppe nogen, der ville være tilfredse med at blive indlagt på et hospital fra deres tipoldeforældres tid. Og vores tipoldebørn vil helt sikkert se på vores hospitaler på sammen måde, som vi ser på vores tipoldeforældres. Tungt medico-udstyr har en reel levetid på under 5 år. Derefter er det forældet.

Hvem ville i dag turde lægge sig under et røntgen-apparat fra 60'erne?

Jeg siger jo ikke, at vi skal undlade at bygge hospitaler og købe PET-scannere. Jeg siger bare, at vi selv skal betale for det løbende i stedet for at låne til det.

Men hvis mine meninger ikke interesserer dig, fatter jeg ikke, at du gider kommentere dem.

Henrik Plaschke

Jens Winther

Dine meninger interesserer mig ikke, når du argumenterer så elendigt for dem.

I dit sidste indlæg skal OECDs cheføkonom – en højt kvalificeret såvel fransk som britisk uddannet økonom, der er cheføkonom i en vigtig international organisation - således nedgøres udelukkende med henvisning til, at hun er fransk.

Når der så endelig kommer antydningen af et egentligt argument, negligerer du spørgsmålet om opbygningen af aktiver som en følge af optagelse af gæld til finansiering af disse. Ingen går jo ind for at optage gæld blot for at pålægge kommende generationer en byrde. OECD og mange andre anbefaler offentlig gældsoptagelse med henblik på på at styrke de europæiske økonomiers produktive potentiale, styrke den klimamæssige omstilling m.m.

Det kan du så være uenig i. Jeg noterer mig blot, at du ikke har fremført et eneste sagligt argument mod det. Kun dine ideologiske betingede fordomme mod politologer, franskmænd og andet godtfolk samt diverse halvfordøjede økonomiske postulater. Nej, det interesserer mig faktisk ikke – læsning af dine indlæg er tidsspilde.

Sider