Ny forskning: Lave ­ydelser til udlændinge får færre flygtninge til at søge til Danmark

Tidligere udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg (V) har sagt det gang på gang: Integrationsydelsen er afgørende for, at færre flygtninge kommer til Danmark.

Det har været et af den tidligere regerings hovedargumenter for at indføre den lave ydelse til flygtninge og indvandrere. Også selv om det ikke har været videnskabeligt undersøgt, om det faktisk har en afskrækkende effekt. Men det er det nu.

For første gang har forskere set på, hvordan lavere ydelser har påvirket flygtninge- og migrantstrømme til Danmark. Og studiet viser ifølge dem, at ydelserne har haft en effekt på, hvor mange flygtninge der er kommet til Danmark. Det fortæller Amalie Jensen, en af de tre forskere bag studiet The Welfare Magnet Hypothesis: Evidence From an Immigrant Welfare Scheme in Denmark.

»Niveauet af offentlige ydelser ser ifølge vores studie ud til at have en effekt på, hvor migranter vælger at bosætte sig. Vi finder, at først starthjælpen og senere integrationsydelsen har haft en effekt på op til cirka 5.000 personer i mindsket nettoindvandring til Danmark i de år, hvor effekten har nået sit maksimum,« siger Amalie Jensen, som er postdoc på Princeton University i USA og har lavet studiet sammen med kollegerne professor Henrik Kleven og ph.d.-studerende Ole Agersnap.

»Vi ser, at der går nogle år, før indvandringen har fuldt tilpasset sig ændringerne i ydelserne,« tilføjer hun.

Stramninger har betydning

Studiet, der er et såkaldt working paper fra Princeton University, er ikke fagfællebedømt endnu. Det betyder, at det ikke er blevet læst og godkendt til udgivelse af andre forskere og derfor ikke kan tillægges samme vægt som artikler i anerkendte videnskabelige tidsskrifter.

Seniorforsker ved Rockwoolfonden Rasmus Landersø har læst studiet. Han har forsket i starthjælpens beskæftigelseseffekt, som er det andet argument, politikerne har brugt for at indføre ydelsen. Han påpeger, at andre studier også har undersøgt effekterne af udlændingestramninger på tilstrømningen.

»De tidligere studier har ikke set sig i stand til at adskille de enkelte stramninger fra hinanden, fordi forskellige indgreb ofte ligger meget tæt på hinanden. Men samlet set tyder det på, at stramninger påvirker flygtningenes valg af destination, og det nye studie er bestemt også spændende forskning,« siger Rasmus Landersø.

Han påpeger, at det samme år som starthjælpen blev indført, altså i 2002, også blev bestemt, at man nu ikke længere kunne søge asyl på danske ambassader og konsulater rundt omkring i verden. Og reglerne for, hvordan asylansøgere kan få ophold i Danmark, blev også strammet markant.

Rasmus Landersø vurderer derfor, at det kan være svært at afklare, om det lige netop er faldet i ydelsesniveauerne, som mindskede tilstrømningen til Danmark.

»Ændringerne i ydelserne sker alle samtidig med regeringsskifter, der i høj grad har handlet om den generelle tilgang af flygtninge og indvandrere,« siger han.

Ligesom asylreglerne eksempelvis blev ændret samme år, som starthjælpen blev indført, påpeger Rasmus Landersø, at reglerne for familiesammenføringer også blev strammet i 2015 – samme år som den lave ydelse blev genindført.

»Både dette og andre studier illustrerer, at det nok er muligt at påvirke tilstrømningen til Danmark gennem politiske tiltag – men om det skyldes den ene eller anden lov eller måske en ’samlet pakke’ er usikkert,« siger Rasmus Landersø.

De to tilgange

Integrationsydelsen blev indført, umiddelbart efter at Venstre-regeringen trådte til i 2015. Den betød, at kontanthjælpen blev reduceret med op til 45 procent for flygtninge og indvandrere. Reelt var det en genindførelse af starthjælpen fra 2002, som blev afskaffet af SRSF-regeringen i 2012.

Forskerne bag det nye studie har brugt to metoder til at undersøge, hvordan starthjælpen og integrationsydelsen har påvirket migrationsstrømme til Danmark. For det første har de sammenlignet gruppen af migranter fra lande uden for EU (som bliver ramt af lavere ydelser) med gruppen af migranter fra lande inden for EU (som ikke bliver ramt af lavere ydelser) over en periode, der dækker de tre ændringer af ydelserne til indvandrere i Danmark.

Her viser det sig, at mens antallet af migranter fra henholdsvis lande inden for EU og uden for EU følger en parallel udvikling op til indførelsen af starthjælpen, så falder antallet i gruppen af migranter fra lande uden for EU, da starthjælpen bliver indført i 2002.

I 2012, da den afskaffes, nærmer de to grupper sig igen hinanden. Men i 2015 sker der igen et fald af antallet af migranter fra lande uden for EU, der kommer til Danmark, sammenlignet med dem, som kommer hertil fra lande inden for EU.

»Over tid ses altså en skarp ændring i indvandring fra lande uden for EU sammenlignet med lande inden for EU omkring de tidspunkter, hvor ydelserne ændres,« siger Amalie Jensen.

En af de største bekymringer, forskerne har haft i forhold til at identificere effekterne af integrationsydelsen, er, at ændringerne af ydelsesniveauerne i 2015 faldt sammen med krigen i Syrien. Her kom et stort flygtningepres på de europæiske lande, som dermed har haft en indflydelse på asylantallet.

Derfor har forskerne lavet en særskilt analyse, hvor de ikke har taget indvandringen fra Syrien med.

»Den viser, at vores resultater er konsistente, også når syriske indvandrere ikke er med,« siger forskeren.

Herudover har de lavet en »tværlandeanalyse«. Her sammenlignes Danmark med andre skandinaviske lande ud fra en idé om, at de andre lande på samme måde vil være påvirket af flygtningestrømmen fra Syrien.

»Og her finder vi også en effekt af den lave ydelse i Danmark,« siger Amalie Jensen.

– Man lavede også den her aftale med Tyrkiet i 2016, som betød, at der kom færre flygtninge til Europa samlet set. Og det kan vel have betydet, at færre kom til Danmark i den her periode?

»Her bruger vi igen tværlandeanalysen med de andre skandinaviske lande, da man må forvente, at de i samme grad er påvirket af Tyrkiet-aftalen. Vi ser, at der, relativt til de andre skandinaviske lande, stadig er skarpe ændringer i indvandring til Danmark omkring ændringerne af de danske ydelser, og det tyder derfor ikke på, at vores effekt er drevet af internationale chok til migration såsom Tyrkiet-aftalen,« siger hun. Med chok mener hun forhold, der kan have en indvirkning på asylstrømme.

– Kan man bruge de andre nordiske lande som en kontrolgruppe? Kan man ikke forestille sig, at der er andre faktorer, der påvirker, hvorfor man for eksempel vælger Sverige over Danmark?

»Det er klart, at der er andre faktorer, der kan spille ind. Men vi ser nogle skarpe ændringer i Danmark omkring reformtidspunkterne relativt til en forholdsvis ensartet udvikling i de andre lande. Det er svært at forestille sig, at for eksempel politikændringer i Sverige ville give det billede,« siger hun.

Hun understreger, at der formentlig er en lang række forhold, der påvirker flygtninge og indvandreres beslutning om, hvor de vil bosætte sig.

»Det kan sagtens være, at der er mange andre faktorer end ydelserne, som er vigtigere for, hvilket land migranter vælger. Det kan vores studie ikke sige noget om. Vi kigger på, om ydelserne overhovedet har nogen effekt, og det tyder det så på, at de har,« siger hun.

Andre stramninger kan påvirke

Forskerne bag det nye studie har været opmærksomme på stramninger, der er gennemført i samme perioder, som der har været reformer af ydelsesniveauet, fortæller Amalie Jensen. I 2002 blev 24-årsreglen blandt andet indført. Derfor har de lavet analysen på en gruppe, der er 30 år eller ældre, for at undgå at få effekterne af 24-årsreglen med.

Forskerne har imidlertid ikke korrigeret for ændringerne af asylreglerne samme år, men Amalie Jensen henviser til, at der også er en tydelig effekt på nettoindvandringen i forbindelse med afskaffelsen af starthjælpen i 2012.

»Her var der ikke lige så betydelige ændringer eller tilbagerulninger af stramninger. Det styrker vores tro på, at vi rent faktisk ser en effekt af de lavere ydelser,« forklarer Amalie Jensen.

Hun tilføjer, at der i forbindelse med regeringsskifter kan være sendt et generelt signal til udlandet om, at Danmark er mere eller mindre åben over for indvandring, og det er noget, der generelt kan påvirke beslutningen om, hvilket land man søger asyl i.

»Det kan være svært perfekt at adskille det signal, der ligger i politikken, fra selve politikken.«

Svært at spå om fremtid

Amalie Jensen understreger, at det også er vanskeligt at sætte sandsynlighed og størrelsesorden på, hvilken effekt eventuelle fremtidige reformer vil have på antallet af flygtninge, der kommer hertil. Det kommer nemlig også an på, i hvor høj grad andre lande begynder at indføre særligt lave overførsler til indvandrere, påpeger hun.

»Men baseret på de resultater, vi har fra de hidtidige reformer af starthjælpen og integrationsydelsen, peger vores studie på, at en afskaffelse eller ændring af integrationsydelsen til et højere niveau vil øge nettoindvandringen til Danmark.«

Spørgsmålet om den lave ydelse til flygtninge og indvandrere handler ikke kun om asylstrømme, men også om integration.

Det andet argument for lavere ydelser til udlændinge er, at de skal tilskynde flere til at tage et arbejde. Rockwool Fonden har undersøgt effekten af starthjælpen og konkluderer, at mens den på kort sigt får en gruppe lidt hurtigere i arbejde, viser den ikke nogen beskæftigelseseffekt på længere sigt. Til gengæld mener flere kritikere, at den fører en befolkningsgruppe ud i fattigdom.

I øjeblikket arbejder en ydelseskommission på at evaluere hele det danske ydelsessystem, herunder kontanthjælpsloftet og integrationsydelsen. Den skal komme med anbefalinger til, hvordan de sociale ydelser eventuelt kan justeres.

Rasmus Stoklund, udlændingeordfører for Socialdemokratiet, er ikke »umiddelbart overrasket over, at man kan se en sammenhæng« mellem integrationsydelsen og antallet af flygtninge og indvandrere, der kommer til Danmark.

»Hvis det var mig selv, der stod over for at skulle flygte til et andet land i en desperat situation, så ville jeg også undersøge, hvor vilkårene er bedst,« siger han og fortsætter: »Og netop derfor har vi ikke nogen ambition om at rulle integrationsydelsen tilbage til det tidligere niveau.«

Han forklarer, at Socialdemokratiet hellere vil bruge flere ressourcer på at hjælpe folk i nærområderne.

– Hvad så med alle dem, der allerede er her, som må leve i relativ fattigdom, fordi I ikke vil have, at der kommer flere til?

»Der har vi lavet et midlertidig børnetilskud. Afhængigt af familiesituationen udløser det mellem 550 og 700 kroner pr. barn pr. måned,« siger Rasmus Stoklund med henvisning til det midlertidige tilskud, som regeringen vedtog i september. Det betyder, at der uddeles en kvart milliard kroner til de mest fattige børnefamilier på integrationsydelse og kontanthjælp, indtil ydelseskommissionen er færdig.

– Hvis man skal følge samme logik, kan børnetilskuddet måske også resultere i, at flere vil komme til Danmark?

»Det tror jeg ikke, fordi det er et midlertidigt og relativt lille beløb. Det er ikke det, der vil være udslagsgivende. Det er ikke nogen permanent tilstand. Og så synes jeg også bare, at vi må have fokus på, at vi ikke vil have børn, der lider afsavn.«

– Men lidt afsavn må de godt lide, hvis det kan betyde, at det afskrækker nogle fra at komme her?

»Det ville ikke være mit udgangspunkt, at vi skal tilbage på samme niveau som kontanthjælpen. Men integrationsydelsen skal være en midlertidig ydelse, indtil man får fodfæste på arbejdsmarkedet.«

– Har ydelseskommissionen fået til opgave også at tage hensyn til, at ydelsen målrettet flygtninge og indvandrere skal have en afskrækkende effekt?

»Mig bekendt ikke. Det er en politisk diskussion.«

SF er ikke tilhængere af integrationsydelsen, selv om partiet kun har stillet som ultimativt krav til regeringen at afskaffe kontanthjælpsloftet i sin nuværende form. Udlændingeordfører for partiet, Carl Valentin, er heller ikke overrasket over, at integrationsydelsen har en effekt i forhold til »at skræmme dem (flygtninge/indvandrere, red.) væk«.

»Men det er jo en smålig tilgang til asylpolitik. Det er et nulsumsspil og et ræs mod bunden, hvor de europæiske lande kan konkurrere om at have det dårligste sociale sikkerhedsnet‚« siger han.

Problemet ligger ifølge ham i, at hele asylsystemet grundlæggende er uretfærdigt og har brug for en reform.

»Men når man behandler det problem ved at erodere den danske model i stedet for at fikse de grundlæggende problemer, smadrer man jo velfærden i forsøget på at bevare den. Det er jo ikke nødvendigvis starthjælpen, der er indflydelsen her. Som Rockwool Fonden siger, så er der indført mange, mange stramninger i denne periode, og de har da nok alle sammen bidraget til at få Danmark til at ligne et koldt og hårdt land. Det er bare en lappeløsning.«