Baggrund
Læsetid: 8 min.

Lykketoft om grønne afgifter: Det fornødne kommer ikke til at ske uden kraftig adfærdsregulering

I årtier har politikere og økonomer talt for at omlægge skattesystemet, så skatten på indkomst faldt, og skatten på miljøbelastning steg. Hidtil er det blot blevet til knopskydninger på et stadig mere komplekst afgiftssystem. Måske er tiden nu moden til en mere radikal omlægning. Men hvordan kan den føres ud i livet?
De forestående forhandlinger om klimahandlingsplanen er en mulighed for politikerne til at gennemføre en sanering af skatte- og afgiftssystemet, der rydder op i dets indbyggede selvmodsigelser og sikrer afgifter de rigtige steder og af størrelser, der virker effektivt.

De forestående forhandlinger om klimahandlingsplanen er en mulighed for politikerne til at gennemføre en sanering af skatte- og afgiftssystemet, der rydder op i dets indbyggede selvmodsigelser og sikrer afgifter de rigtige steder og af størrelser, der virker effektivt.

Morten Pape

Indland
26. februar 2020

Når økonomer nu i kor råber på en grøn skattereform som del af en kommende klimahandlingsplan, kunne det lyde, som om de bad om noget nyt.

Det er ikke tilfældet. I det meste af fire årtier er der tilbagevendende blevet talt for en grøn omlægning af skattesystemet. Mindre skat på det, vi gerne vil have mere af – nemlig arbejde – og mere skat på det, vi ønsker mindre af – miljøbelastning og ressourceforbrug. Det har været parolen.

Men hele vejen har der været udfordringer. Usikkerhed om de grønne afgifters rette størrelse, besvær med at indpasse dem i det eksisterende skatte- og afgiftssystem samt modstand fra det beståendes advokater og fra særinteresser, der har protesteret mod ekstra økonomiske byrder. Oven i det hele har der været uenighed mellem politiske partier og mellem forskellige ministerier, hvilket har ført til suboptimale kompromiser.

En af dem, der har siddet i skattereformernes maskinrum, departementschef i Finansministeriet 1991-2001 Anders Eldrup, peger på, at man aldrig begynder en sådan proces med et blankt stykke papir, men med status quo og dermed med en række bindinger og barrierer mod forandring.

»Det gælder også mange af de grønne ting. Den ene forandring står på ryggen af den forudgående, er så at sige vokset ud af nogle historiske sammenhænge. Det betyder, at den dybe indre logik kan være svær at få øje på,« siger Eldrup.

Selv sidder han lige nu som formand for regeringens Transportkommission med den utaknemmelige opgave at skulle formulere en grøn omstillingsstrategi for bilsektoren – uden at det må koste staten penge.

På det grønne område er resultatet af den politiske praksis blevet et stadig mere uigennemskueligt system af afgifter skabt ved knopskydning gennem aftaler med skiftende politisk flertal. Og med indbygget forældelse, fordi virkeligheden og de miljømæssige udfordringer jævnligt har ændret sig.

Spørgsmålet er, om politikerne under de forestående forhandlinger om klimahandlingsplanen evner at gennemføre en sanering af skatte- og afgiftssystemet, der rydder op i indbyggede selvmodsigelser og sikrer afgifter de rigtige steder og af størrelser, der virker effektivt.

Den første reform

Det var i 1985, at en arbejdsgruppe i Miljøstyrelsen første gang anbefalede brugen af grønne afgifter som et aktivt redskab i miljøpolitikken.

»Arbejdsgruppen finder, at afgifter og gebyrer bør supplere de administrative styringsmidler på en lang række felter, uanset der må forudses mange problemer forbundet med anvendelsen af afgifter,« hed det profetisk i arbejdsgruppens rapport.

Da Socialdemokratiet med Poul Nyrup Rasmussen i januar 1993 overtog regeringsmagten i kølvandet på Tamilsagen, tog man skridtet til, hvad der siden blev omtalt som en grøn skattereform.

»Vi indførte faktisk grønne afgifter i ikke ubetydeligt omfang i 1993,« fortæller Mogens Lykketoft, der dengang var nytiltrådt finansminister.

Provenuet fra de nye miljøafgifter på områderne energi, trafik og vand var således 12 milliarder kroner i den tids penge, og formålet var at gøre noget ved miljø- og klimabelastningen og samtidig sikre »finansiering af reduktion af indkomstskatten«, som Skatteministeriet udtrykte det. Altså at mindske skatten på arbejde via mere skat på forurening.

En efterfølgende meningsmåling viste, at over 50 procent af befolkningen bifaldt de nye grønne afgifter, der gjorde det dyrere at køre bil, bruge el og vand samt anvende engangsservice, emballage, sprøjtemidler med mere.

Allerede dengang var der dog ifølge professor i miljøøkonomi Mikael Skou Andersen, Aarhus Universitet, interessekonflikter mellem de involverede ministerier.

»Finansministeriet har en interesse i, at grønne afgifter ikke bliver miljømæssigt for effektive: Hvis de virker for godt med hensyn til at dæmpe miljøbelastningen, så vil de skabe mindre provenu til statskassen,« skriver han i en gennemgang af 1993-reformen.

Samtidig søgte Skatteministeriet at undgå administrativt bøvl med nye afgifter.

»Den administrative effektivitet, der traditionelt bliver tilstræbt af Skatteministeriet, er en kilde til konflikt med de mål, Miljøministeriet forfølger,« noterer Mikael Skou Andersen. Sådan var det dengang, og sådan er det i dag.

Pinse- og forårspakker

I 1999 gennemførte SR-regeringen sammen med SF og Enhedslisten den såkaldte pinsepakke, der især handlede om at lette skatten på de laveste indkomster, men også indebar forhøjede grønne afgifter på fyringsolie, naturgas, kul, el og benzin.

»Vi skal flytte beskatningen fra arbejde til ressourceforbrug,« sagde daværende skatteminister Ole Stavad (S), men pointerede også, at der ikke blev tale om et grønt merprovenu af samme omfang som i 1993.

I november 2008 markerede daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen (V) et opsigtvækkende kursskifte i Venstres miljø- og klimapolitik ved i en tale på partiets landsmøde at »sætte det meget ambitiøse mål, at vi skal gøre Danmark helt fri at fossile brændsler som olie, kul og gas«.

Statsministeren betonede, at nok koster det penge, men det koster også penge at lade klimaændringerne eskalere.

»Derfor er min appel, at vi nu løfter os lidt over det, tager fat på den store udfordring og sørger for i fællesskab at skabe et nyt grundlag. En ny type økonomi.«

»Vi vil gå i gang med det samme,« sagde Anders Fogh og bebudede »en grøn skattereform«, som baner vej for »et skattesystem, hvor vi beskatter mindre det, vi har brug for, og hvor vi beskatter mere det, vi har mindre brug for, eller det, vi gerne vil af med«.

Resultatet blev Forårspakke 2.0 i 2009, som rummede skattelettelser – størst til høje indkomster – samt væsentlige stigninger i energiafgifterne, men kun små ændringer i andre grønne afgifter. Pakken blev vedtaget med Dansk Folkepartis stemmer, men med nej fra rød blok på grund af den skæve sociale profil og det begrænsede grønne element.

Analyser uden konsekvens

I 2012 fulgte en ny afgiftsreform med blandt andet et nyt løft af topskattegrænsen og forhøjelse af diselbilafgiften, men i øvrigt ikke noget grønt perspektiv.

Samme år besluttede et flertal i Folketinget med Energiaftale 2012 at iværksætte en grundig granskning for at »vurdere behovet for justeringer (af) det eksisterende tilskuds- og afgiftssystem, herunder mulighederne for at sikre rette incitamenter til omstillingen til et grønt, omkostningseffektivt og fleksibelt energisystem«.

Det blev med flere års forsinkelse til hele seks delanalyser med det ikke overraskende budskab, at junglen af afgifter og tilskud på energiområdet »er meget forskellige«.

»De faglige analyser viser, at mulighederne for at mindske de nuværende omkostninger ved at nå klima- og miljømålene i høj grad beror på at mindske disse forskelle og dermed gøre såvel tilskud som afgifter mere ensartede,« lød en central konklusion i den sidste af delrapporterne fra 2017.

»Det kan give betydelige samfundsøkonomiske gevinster i form af lavere omkostninger ved den grønne omstilling, men vil også indebære markante ændringer i det nuværende afgifts- og tilskudssystem.«

Året efter, i april 2018, konkluderede Klimarådet tilsvarende i en analyse, at der er brug for en samlet reform af dette grønne afgiftssystem.

»Det nuværende afgifts- og tilskudssystem har en række svagheder. Nogle energiteknologier har ubegrundede fordele i forhold til andre, og visse afgifter har et uklart formål. Frem for at lave ufuldstændige lappeløsninger foreslår Klimarådet en større reform af afgifts- og tilskudssystemet, så man opnår et konsekvent afgifts- og tilskudssystem baseret på ensartede afgifter og tilskud,« lød rådets anbefaling.

VLAK-regeringen svarede næsten samtidig med et udspil til en energiaftale uden samlet afgiftsreform, men med specifikke afgiftslettelser i 2025 for 3,5 milliarder kroner på el og elvarme med det formål at fremme skiftet til grøn el og samtidig lette erhvervslivets omkostninger.

Udspillet ledte frem til den brede energiaftale i juni 2018 med blandt andet afgiftslempelser, der fuldt indfaset når op til 2,4 milliarder kroner. Men altså ikke nogen samlet reform.

I VLAK-regeringens efterfølgende klimaudspil fra oktober 2018 blev el- og plug-in-hybridbiler friholdt fra registreringsafgift i 2019 og 2020, men ellers var udspillet uden antydning af grøn afgiftsreform.

CO2-afgiften skal syvdobles

Det er ikke, fordi der gennem årene har manglet opfordringer og bud på, hvordan en reform af det grønne afgiftssystem kunne gennemføres.

Det Økologiske Råd har for eksempel talt for det i mange år og fremlagde i 2009 reformforslaget Grønne Fodaftryk.

Den Grønne tænketank Concito præsenterede i 2016 rapporten Klimavenlige bilafgifter om en reform på det område, der sikrer det allerstørste grønne afgiftsprovenu, 50 milliarder kroner.

Organisationen Vedvarende Energi fremlagde i 2018 sit bud på Grøn afgiftsreform på energi- og transportområdet.

De Økonomiske Råd har senest i 2019 anbefalet »en ensartet afgift på alle drivhusgasudledninger på tværs af alle brancher«.

Netop en bred, høj og over tid stigende afgift på CO2 og andre drivhusgasser er, hvad mange økonomer nu peger på før begyndelsen på forhandlingerne om klimahandlingsplanen.

Senest har blandt andre de tidligere overvismænd Peter Birch Sørensen og Hans Jørgen Whitta-Jacobsen for tænketanken Kraka og konsulenthuset Deloitte præsenteret »En klimareform, der sikrer de magiske 70 procent« reduktion af drivhusgasudledningerne via blandt andet en bred afgift på CO2 og andre drivhusgasser, der skal stige fra 170 kroner pr. ton i dag til 1.250 kroner i 2030.

Social ingeniørkunst

Mogens Lykketoft, engang finansminister, nu ifølge eget udsagn klimaaktivist, taler i samme baner.

»Der kommer ikke til at ske det fornødne for klimaet, hvis ikke man foretager nogle meget kraftige adfærdsreguleringer, først og fremmest via skatte- og afgiftssystemet,« siger han.

Lykketofts ønskemodel er en afgift, der rammer alle produkter efter deres CO2-indhold. For mange produkter er dette imidlertid svært at estimere og kontrollere, og derfor kan det være nødvendigt at lægge afgiften direkte på de fossile brændsler.

»Det vigtige er, at der skabes bred politisk opbakning om en gradvis indfasning og optrapning over ti år. En sådan vished om fremtiden vil nærmest øjeblikkeligt udløse de nødvendige ændringer i investeringer og forbrug,« vurderer han.

Mogens Lykketoft understreger, at man bør gå efter en større, gennemtænkt og samlet reform.

»I dag er der grønne afgifter, der modarbejder hinanden, og der er afgifter, som er blevet udhulet, siden jeg var finansminister.«

»Samtidig skal det være et system, der ikke leder til større ulighed. Derfor bør man bruge en meget væsentlig del af provenuet fra CO2-beskatningen på at lette skatten i bunden. Det er nødvendigt, hvis ikke projektet skal ende i politisk fiasko og give tilbageslag for det grønne, sådan som man har oplevet det i Frankrig med De Gule Vestes opstand.«

Ifølge Anders Eldrup er en af de politiske vanskeligheder ved at gennemføre afgiftsreformer netop, at der uvægerligt vil være både vindere og tabere. Og nogle potentielle tabere har større styrke og indflydelse end andre i bestræbelsen på at forhindre omlægninger.

»Det er svært at se i øjnene i den politiske proces, at nogle vil tabe, måske endda betydelige beløb, og det gør, at man tit holder sig tilbage fra at kaste sig ud i større omlægninger.«

Netop nu er for eksempel Dansk Industri (DI) i offensiven for at afværge en bred og forhøjet CO2-afgift.

»Dette bliver et større socialt ingeniørarbejde, og det er helt nødvendigt, at fordelingsvirkningerne er tænkt ordentligt igennem,« understreger Mogens Lykketoft.

»Når det politisk synes at trække ud, er det, fordi at jo mere man arbejder med det, desto mere klart bliver det, at dette er en meget, meget større opgave, end man plejer at løse.«

Det har ikke været muligt at få en kommentar fra skatteminister Morten Bødskov (S).

Serie

Giv os en grøn skattereform

I årtier har økonomer, politikere og grønne organisationer talt for en grøn reform af det danske skatte- og afgiftssystem. Mere skat på miljøbelastende produktion og forbrug, mindre skat på arbejde. I dag har vi et uoverskueligt, knopskudt sammensurium af grønne afgifter, som de færreste kan overskue, og som ikke er stærkt nok til at sikre bæredygtighed, klimamål og større social retfærdighed. Tiden er i den grad inde til at rydde op og realisere den grønne skattereform.

Information ser i en artikelserie på udfordringerne og går på jagt efter løsningerne

Seneste artikler

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

Start med staten og nedsæt statens energiforbrug med 50% over de næste 10 år.