Mails sår tvivl om, hvorvidt nedlukningen af domstolene var i overensstemmelse med Grundloven

Under coronakrisen har Domstolsstyrelsen og Justitsministeriet blandet sig i de uafhængige domstoles arbejde. Og det er på kant med Grundlovens princip om magtens tredeling. 

Det vurderer juridiske eksperter på baggrund af dokumenter og mailkorrespondancer, som Information har fået aktindsigt i ved Domstolsstyrelsen.

»Hele ideen med at have domstole er, at de er uafhængige, specielt af den udøvende magt,« siger Jens Elo Rytter, professor i forfatningsret ved Københavns Universitet.

»Det er en grundpille i en retsstat, og det er den grænse, man overtræder, selv om jeg er sikker på, at intentionen ikke har været ond.«

Han bakkes op af Frederik Waage, der er professor i forfatningsret ved Syddansk Universitet.

»Man bevæger sig på en knivsæg i forhold til, om man begår grundlovsbrud eller ej. Det er sådan noget som det her, der kan svække den høje tillid til domstolene,« siger han.

Dokumenterne, som Information har fået aktindsigt i, kaster lys over forløbet bag nedlukningen af domstolene, der varede fra midten af marts til slutningen af april.

De viser, at Domstolsstyrelsens direktør, Kristian Hertz, efter dialog med Justitsministeriet gav domstolene besked om at lukke ned og kun behandle særligt kritiske sager. Og de giver indtryk af, at det var op til regeringen, hvornår de kunne åbne igen.

Dokumenterne viser også, at Domstolsstyrelsen detaljeret instruerede de uafhængige domstole, i hvilke typer sager der skulle og ikke skulle behandles under nedlukningen. Og de viser, at Justitsministeriets øverste embedsmand, departementschef Johan Legarth, forsøgte at påvirke domstolene til at prioritere konkrete sager, som regeringen havde en interesse i, særligt højt.

Domstolsstyrelsen skal ellers være uafhængig af Justitsministeriet og har kun bemyndigelse til at varetage domstolenes bevillingsmæssige og administrative forhold.

Dele af forløbet har tidligere været beskrevet i en rapport fra Tænketanken Justitia, der udkom i slutningen af juni. Rapporten konkluderede, at Domstolsstyrelsen under krisen havde »udfordret domstolenes grænser« ved at blande sig i retternes prioritering af sager. Men de nye oplysninger om blandt andet Justitsministeriets rolle får rapportens forfatter, advokat Jonas Christoffersen, til at skærpe tonen.

»Jeg er forsigtig med at råbe grundlovsbrud. Men på det foreliggende grundlag har jeg svært ved at se, at det, der er foregået, er i overensstemmelse med Grundloven,« siger Jonas Christoffersen, der er tidligere direktør for Institut for Menneskerettigheder.

– Det er ikke hver dag, man hører en jurist tage så store ord i munden …

»Nej, jeg er heller ikke glad for at gøre det. Man skal passe på med at råbe ’ulven kommer’. Men ud fra det jeg har set, da vi lavede rapporten færdig for Justitia, og med de yderligere oplysninger, I nu har trukket frem, så træffes beslutningerne af regeringen, og så kører de via Justitsministeriets departementschef til Domstolsstyrelsens direktør og ud til domstolene.«

Debat i dommerstanden

Også internt i dommerstanden er der for nylig blevet rejst en debat om sagen. I et brev, der for nogle uger siden blev rundsendt til landets dommere, og som Information er kommet i besiddelse af, udtrykker landsdommer ved Østre Landsret Bertil Frosell bekymring over processen og det, han ser som manglende fokus på domstolenes uafhængighed i håndtering af krisen og i de offentlige udmeldinger fra Domstolsstyrelsen.

I brevet opfordrer han til refleksion over forløbet, og til at dommere og retspræsidenter holder fast i, at det er dem, der har kompetencen til at træffe beslutningerne, også selv om det skulle være mere besværligt.

»Ellers kan der skabes en farlig præcedens og fejlopfattelser hos myndigheder, hos politikere og andre medborgere,« skriver Bertil Frosell i brevet.

»At dommerne ved den enkelte ret har det afgørende ord, kan medføre et vist merarbejde for styrelsen og kan begrænse ensartetheden. Ikke mindst i krisesituationer, hvor hastigheden er høj og sigtbarheden lav, er det imidlertid afgørende, at Grundlovens og lovens ordning som en rygmarvsreaktion bliver fulgt både i ord og handling.«

Information har spurgt Bertil Frosell, om han vil uddybe det rundsendte brev, men det har han ikke ønsket.

’Detailstyring af dommerne’

Det kontroversielle forløb begyndte den 11. marts, få minutter inden statsminister Mette Frederiksen på direkte tv annoncerede den historiske nedlukning af Danmark. Klokken 20.22 sendte Domstolsstyrelsens direktør, Kristian Hertz, en mail til retspræsidenterne ved landets domstole.

Styrelsen var, skrev han, blevet »orienteret af Justitsministeriet« om, at statsministeren »på det indkaldte pressemøde i dag kl. 20.30 vil annoncere, at alle offentlige ansatte, der ikke varetager kritiske funktioner, fra og med fredag den 13. marts 2020 til onsdag den 1. april 2020, sendes hjem«.

For domstolenes vedkommende betød det, at »det som udgangspunkt kun er de kritiske opgaver«, der skulle »løses af retterne«, skrev direktøren og henviste til et vedhæftet notat fra Domstolsstyrelsen.

I det vedhæftede notat fremgik det, at »regeringen har besluttet at lukke alle offentlige institutioner i Danmark«, og at der »alene« skulle »opretholdes de mest kritiske funktioner«.

»I den forbindelse skal Danmarks Domstole identificere særligt kritiske sagsområder, hvor driften skal opretholdes. Endvidere oplistes de sagsområder, hvor sager ikke kan behandles i perioden.«

Ganske vist fremgik det af notatet, at »alle sager, der er bundet af frister, eller er særligt indgribende«, fortsat »bør prioriteres«, og at det ville være op til domstolene selv at vurdere, »hvorvidt en sag opfylder ovenstående betingelser«.

Men der fremgik også en række sagsområder, som »indtil videre udsættes«. Det gjaldt ifølge notatet både straffesager og civile sager, »herunder også igangværende hovedforhandlinger«, dødsboskiftesager, notarialforretninger samt alle undtagen de »mest hastende« fogedsager.

Ikke bare fik de uafhængige domstole altså besked om at lukke delvist ned som følge af regeringens beslutning. De fik også besked om, hvilke typer af sager de ikke længere skulle behandle.

»Problemet ligger i, at vi ikke er vant til sådan en detailstyring af vores dommere, og at der ikke er noget hjemmelsgrundlag for det. Man kan ikke bare ændre på måden, retterne og sagerne organiseres på, uden en stærk lovhjemmel,« siger Frederik Waage.

Jonas Christoffersen mener, at både regeringen og Domstolsstyrelsens direktør »tilsyneladende har glemt«, at »ingen af dem har ret til at blande sig i, hvordan de danske domstole prioriterer, fordi det er en beslutning, der ligger hos de enkelte retter og deres retspræsidenter«.

Han tilføjer, at retningslinjerne ovenikøbet var »meget firkantede«.

»Man kan ikke bare sige, at eksempelvis civile sager ikke er kritiske. Det kommer fuldstændig an på de konkrete omstændigheder i den enkelte sag,« siger Jonas Christoffersen.

Magtens tredeling

Sagen er kontroversiel, fordi Grundloven fastslår, at »retsplejen skal stedse holdes adskilt fra forvaltningen«, at »den dømmende magts udøvelse kan kun ordnes ved lov«, og at »dommerne har i deres kald alene at rette sig efter loven«.

»Det harmonerer ikke med den uafhængighed for domstolene, som er sikret i Grundloven, at man forsøger at instruere dem i, hvordan de skal tilrettelægge deres arbejde,« siger Jens Elo Rytter.

Han understreger dog, at sagen i hans øjne har nuancer. For det første er der intet, der tyder på en »ond intention«, og i en krisesituation er det fornuftigt at sørge for en eller anden form for koordinering, så domstolene handler nogenlunde ensartet. For det andet er domstolene »ganske stærkt beskyttet mod indblanding«, forklarer Jens Elo Rytter.

»De er simpelthen beskyttet på grundlovsniveau, så domstolene kunne bare sige fra,« siger han.

»Så det er et princip, vi taler om.«

I den sammenhæng ser Jens Elo Rytter paralleller til sagen om DR og TV 2, hvor Kulturministeriets daværende departementschef pr. telefon pålagde topcheferne for de to statsejede public service-medier at sende alle medarbejdere hjem, der ikke var beskæftiget med nyheder og beredskab.

En ordre, som Kulturministeren har erkendt, at man ikke havde ret til at give, da radioloven fastslår, at stationerne er selvstændige. DR og TV 2 kunne altså have nægtet at parere ordre.

Også Jonas Christoffersen ser paralleller til sagen om DR og TV 2. Men i modsætning til Jens Elo Rytter mener han ikke, det er en formildende omstændighed, at domstolene bare kunne have sagt fra. Han mener, at domstolene har forsømt at forfægte deres uafhængighed. 

»Det interessante er, hvorfor regeringens beslutning bare er kørt ned igennem systemet. Hvorfor har domstolene ikke sagt: ’Vi er uafhængige, og vi skal nok lave nogle hensigtsmæssige prioriteringer i de konkrete sager’? Resultatet er, at domstolens uafhængighed er sat til side, fordi man bare har gjort, hvad regeringen sagde, og nu kæmper domstolene med store sagspukler.«

Regeringens beslutning?

Flere af de mails, Information har fået udleveret via aktindsigt, tegner et billede af, at det var regeringen, der bestemte, at domstolene skulle holde lukket. Det gælder blandt andet en mail til retspræsidenterne den 7. april, hvor Kristian Hertz refererer en samtale med Justitsministeriets øverste embedsmand, departementschef Johan Legarth.

»Domstolene er ikke med i den første fase af genåbningen, og jeg har i dag talt med Johan Legarth, som har bekræftet, at forlængelsen frem til 10. maj som udgangspunkt også omfatter os,« skriver han og fortæller om et møde, han har deltaget i med justitsministeren og ordførere fra de politiske partier.

»En række ordførere påpegede på mødet vigtigheden af, at domstolene snart genåbnes, og ministeren vil tage ønsket med videre i forhold til regeringens fortsatte overvejelser om næste fase i den gradvise genåbning af samfundet.«

Dagen efter understregede Kristian Hertz i endnu en mail, at nødberedskabet fortsat var gældende.

»Det betyder, at det fortsat kun er de kritiske sager, der skal gennemføres ved fysiske retsmøder, da vi endnu ikke har mandat til åbne op for øvrige sager.«

Billedet af, at beslutningen lå hos regeringen, underbygges af en pressemeddelelse fra Domstolsstyrelsen den 8. april, hvor Kristian Hertz citeres for at sige, at »vi vil meget gerne i gang i retssalene igen, så snart det er sundhedsmæssigt forsvarligt, og regeringen giver grønt lys«.

Orientering fra dep-chefen

En mail, som Information har fået aktindsigt i, viser, at Domstolsstyrelsens direktør under krisen også henvendte sig til domstolene på vegne af Justitsministeriets departementschef vedrørende konkrete sager.

»Jeg har netop talt med Johan Legarth, der orienterede mig om, at der for at undgå at løbe tør for værnemidler og testkits mv. i sundhedsvæsenet vil blive sat gang i yderligere produktion af disse produkter hos relevante danske virksomheder,« skriver Kristian Hertz i en mail den 22. marts.

»I den forbindelse vurderes retterne at kunne blive involveret i forhold til at træffe afgørelser vedrørende ophavsretlige forhold (...). Han var desværre ikke mere specifik, men gjorde blot opmærksom på, at der er tale om samfundskritiske sager, og at det er vigtigt, at de prioriteres højt.«

Det er en mail, som får Jonas Christoffersen til at hæve øjenbrynene.

»Det er helt uacceptabelt i mine øjne,« siger han.

»Hverken departementschefen eller direktøren skal blande sig i domstolenes prioritering. Og selv om det på overfladen kun handler om, at det skal behandles hurtigt, så ligger der jo også i ordet om, at det er samfundskritisk, et budskab fra regeringens side om, hvad man ønsker.«

Også Frederik Waage fra Syddansk Universitet er kritisk:

»Det er bestemt ikke uproblematisk,« siger han.

»Her går Domstolsstyrelsens direktør ind i en rolle over for de enkelte domstole, som er ret ekstraordinær. Det begynder at komme tæt på et problem i forhold til domstolenes uafhængighed.«

Granatchok

I forbindelse med nedlukningen nedsatte Domstolsstyrelsens direktør en såkaldt krisestab bestående af domstolsstyrelsens ledelse, »en række nøglemedarbejdere« i styrelsen samt tre retspræsidenter. En af dem, der fik sæde i staben, var retspræsidenten for Østre Landsret, Bent Carlsen. Han mener ikke, at domstolenes uafhængighed er blevet krænket under forløbet. Han er dog ikke sikker på, hvem der egentlig traf beslutningen om, at domstolene skulle lukke ned.

»I virkeligheden tror jeg, det er en af de der beslutninger, hvor man kan sige bagefter, at … hvem traf den?« siger han og forklarer, at »vi alle sammen var lidt i granatchok oven på meldingen fra statsministerens side om, at alle gik hjem«.

»Men for alle os, der har medvirket, har det været soleklart, at Domstolsstyrelsen stod bag denne her beslutning, og at vi andre udmøntede det ved at lukke vores enkelte retter ned,« siger Bent Carlsen.

Han medgiver, at nogle af Domstolsstyrelsens udmeldinger til domstolene under krisen ikke var »formuleret med den klarhed, man kunne ønske sig«. Eksempelvis var notatet om, at domstolene ikke længere kunne behandle blandt andet straffesager og civile sager, »formuleret for skarpt«, siger Bent Carlsen.

Men han mener ikke, det har haft betydning i praksis. Hans oplevelse er, at dommerne har vurderet sagerne individuelt gennem hele forløbet. Bent Carlsen ser heller ikke noget problematisk i, at Justitsministeriets departementschef via Domstolsstyrelsen opfordrede domstolene til at prioritere konkrete sager.

»Han kan sige, at han synes, han har en vigtig sag, og det vil man så kigge på. Større indtryk gør det altså ikke på os,« siger Bent Carlsen.

Ikke desto mindre er det en god idé at få evalueret forløbet, mener han.

»Der er både beslutningskompetencen, det retlige og en række andre forhold, som vi skal have drøftet som opfølgning på det her,« siger han.

Sundhedsmæssigt forsvarligt

Information har spurgt Justitsministeriet om deres rolle i nedlukningen af domstolene. I et svar skriver ministeriet, at de ikke kan »udstede pålæg eller instruktioner til domstolene om, hvordan de skal tilrettelægge deres dømmende virksomhed«.

»Der er imidlertid ikke noget til hinder for, at Justitsministeriet i en situation som den foreliggende holdt domstolene og Domstolsstyrelsen tæt orienteret om regeringens overvejelser vedrørende en hensigtsmæssig reduktion i samfundets aktiviteter og i den forbindelse opfordrede til, at også domstolene og Domstolsstyrelsen medvirkede til at hindre spredningen af COVID-19 i Danmark,« skriver ministeriet.

»Men Justitsministeriet besluttede ikke, hvorvidt eller i hvilket omfang domstolene skulle lukkes ned henholdsvis genåbnes i den forbindelse.«

Domstolsstyrelsens direktør Kristian Hertz afviser i et interview med Information, at det var Justitsministeriet eller regeringen, der bestemte, at domstolene skulle lukke ned, og hvornår de kunne genåbne. Ifølge ham blev nedlukningen besluttet af ham selv og Domstolsstyrelsens bestyrelsesformand. Det mener han, at domstolenes beredskabsplan giver mandat til. Forelagt, at hans egne mails tegner et andet billede, siger han, at han måske har formuleret sig »kluntet«.

De formuleringer, der tyder på, at det var regeringen, der bestemte, hvorvidt domstolene skulle være nedlukkede, handlede i virkeligheden om, at man fra Domstolsstyrelsens side ikke ønskede at genåbne domstolene, før det var sundhedsmæssigt forsvarligt, forklarer han.

»Vi ville gerne have afviklet så mange sager som overhovedet muligt, men vi ville på ingen måde gøre det, hvis det var sundhedsmæssigt uforsvarligt,« siger han og henviser til, at Statens Serum Institut lavede beregninger, der indgik i de politiske forhandlinger om genåbningen.

»Det skulle være trygt at komme i retten, det skulle være sikkert at komme i retten, og derfor ville vi sådan set gerne have en melding på, at det var fornuftigt.«

Kristian Hertz ser heller intet problem i at viderebringe oplysningen om de potentielt kommende ophavsretssager fra Justitsministeriets departementschef til landets retspræsidenter:

»I sidste ende var det jo domstolene selv, der skulle foretage prioriteringen og behandlingen af sagerne. Så det var jo sådan set bare en forbrugeroplysning, som jeg syntes var rimeligt i lyset af, at vi havde en akut samfundskrise,« siger Kristian Hertz.

Om eksperternes kritik siger Kristian Hertz:

»Når man sidder langt fra hele beredskabet og de processer, så er det da helt legitimt at stille nogle spørgsmål og undre sig. Jeg synes sådan set, at det er forløbet på en god måde og efter bogen,« siger han.

»Der har også været stor opbakning fra vores samarbejdspartnere, og der er ikke nogen undervejs, der på den måde har kritiseret tilgangen.«

Information har lavet et længere interview om sagen med Domstolsstyrelsens direktør, Kristian Hertz.

Det kan læses her.