Instrukskommissionen
Læsetid: 6 min.

Instrukskommissionen har lavet tjekliste til embedsmænd, hvis minister foreslår ulovlig ordning

Nogle gange er det nødvendigt, at embedsværket er ’vrantent’, når en minister vil gennemføre noget ulovligt, skriver Instrukskommissionen, der med et 60 sider langt kapitel nærmest har lavet en tjekliste til fremtidens embedsfolk
Der er adskillige eksempler i Instrukssagen på, at advarsler fra ledende embedsfolk til Inger Støjberg har været mundtlige. Og netop om kommunikationen er skriftlig eller mundtlig gør en stor forskel for embedsværket.

Der er adskillige eksempler i Instrukssagen på, at advarsler fra ledende embedsfolk til Inger Støjberg har været mundtlige. Og netop om kommunikationen er skriftlig eller mundtlig gør en stor forskel for embedsværket.

Philip Davali/Ritzau Scanpix

Indland
28. april 2021

Der er næppe tvivl om, at Instrukskommissionens beretning – ikke mindst kapitel 11, der er viet til reglerne om offentligt ansattes ansvar ­– i de kommende uger vil blive nærlæst på en del kontorer i statsadministrationen. For ligesom tilfældet var med Tamilrapporten tilbage i 1993, der i årene efter førte til en tydeliggørelse og indskærpelse af reglerne for offentligt ansattes ansvar, så kan Instrukskommissionens beretning få en lignende betydning.

»Kommissionen opstiller en form for brugermanual eller tjekliste, som er mere konkret end set tidligere,« siger professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet Michael Gøtze og tilføjer:

»Og selv om juraen for så vidt ikke er ny, er den gjort mere operationel og også mere formel. Det tegner den genstridige embedsmandsrolle tydeligere op og klargør rollefordelingerne.«

Det er Pernille Boye Koch, forskningschef ved Institut for Menneskerettigheder, enig i.

»En tjekliste er en rammende karakteristik. Nu er det konkretiseret og skåret ud i pap, hvad embedsværkets pligter, for eksempel i forhold til at sige fra og komme med advarsler i tilfælde af en ulovlig ordre, betyder,« siger hun.

»Så på den måde skaber kommissionen ny jura om embedsmandsnormer, hvor man i høj grad udleder gældende ret af undersøgelseskommissioners arbejde. Beretningen bliver en vigtig retskilde, som kommer til at tegne gældende ret i fremtiden,« tilføjer Pernille Boye Koch.

At kommissionen her risikerer at træde over ømme tæer, fremgår alene af de indlæg fra de afhørte embedsmænds bisiddere. Over en bank afviser de beskikkede advokater således kommissionens bevisvurdering. Eksempelvis erklærer advokat Søren Juhl, bisidder for den tidligere afdelingschef Lykke Sørensen, sig »grundlæggende uenig« med kommissionens retlige bedømmelse, herunder »den fastlæggelse af handlepligter, som kommissionen introducerer«.

Der kan derfor være grund til at se nærmere på nogle af de punkter, som Instrukskommissionen lægger frem over 60 sider i beretningen.

Klart ulovlig eller bare ulovlig

Grundlæggende har en embedsmand lydighedspligt. Men hvis en ordre ikke er lovlig, rejser det spørgsmålet om balancen mellem lydighedspligten på den ene side og pligten til at sige fra på den anden side. Det er et spørgsmål af største betydning i Instrukssagen, fordi kommissionen har vurderet, at instruksen om at adskille samtlige unge asylpar var klart ulovlig. Og derfor havde embedsværket ikke alene ret til at sige fra, de havde ligefrem pligt til at sige fra og til at nægte at udføre ordren. Det fremgår også af kommissionens ansvarsvurdering, at pligten til at sige fra indtræder straks og ikke kan udsættes i ugevis.

»Kommissionen betoner, at der skal være noget formalia på plads, når en embedsmand siger fra. Det skal være skriftligt og effektivt, og man skal afvise selv at medvirke. Man kan ikke bare håbe, at det går væk af sig selv,« siger Michael Gøtze.

Men hvordan afgør man, om en ordre er »klart ulovlig« eller bare »ulovlig«? Her skriver kommissionen, at en tjenestebefaling er klart ulovlig, »hvis der er et sikkert retskildemæssigt grundlag for at anse den for retsstridig«. Eller sagt på en anden måde: Det er en vurdering, der beror på objektive forhold, og den er uafhængig af den enkelte embedsmands subjektive forhold, herunder det eventuelle kendskab til retsgrundlaget.

Det følger også heraf, at hver enkelt embedsmand er nødt til at foretage den vurdering og ikke kan nøjes med at basere sig på, hvordan den pågældende myndighed ’plejer at gøre’.

»Det kan være en svær sondring ude i marken. Men kommissionen har benyttet lejligheden til at få slebet juraen af, så embedsmanden bliver mere opmærksom på sin rolle som gatekeeper på fagligheden,« siger Michael Gøtze.

Hvis der derimod er »en vis tvivl« om, hvorvidt en ordre er ulovlig, så er den ikke klart ulovlig. I sådan en situation, skriver kommissionen, skal embedsmanden protestere og rejse tvivlen, men hvis ordren fastholdes, så træder lydighedspligten forrest. Så vil det være den overordnede, der bærer ansvaret, hvis fremgangsmåden viser sig at være ulovlig.

Kommissionens ’tjekliste gør det ifølge Pernille Boye Koch »dejligt konkret«, hvad en embedsmand skal gøre, hvis der kommer en klart ulovlig ordre.

»Kommissionen tydeliggør, hvad handlepligten går ud på, og hvor prompte man skal reagere. Man skal sige fra, nægte at medvirke og få den ulovlige administration bragt til ophør.«

Hvordan skal man advare?

Der er ingen lovbestemte krav om formen for, hvordan en embedsmand kan advare, hvis vedkommende får en klart ulovlig eller ulovlig ordre. Meget taler for skriftlighed, især i situationer hvor mundtlige advarsler har vist sig resultatløse, skriver kommissionen. Der er adskillige eksempler i Instrukssagen på, at advarsler fra ledende embedsfolk til Inger Støjberg har været mundtlige.

»Kommissionen anfører, at de ledende embedsfolk skulle have nedfældet deres kritik skriftligt. For embedsfolk gør det en verden til forskel, om noget er skriftligt eller kun mundtligt. Embedsværket skulle have eskaleret konflikten med deres minister ved at gøre det skriftligt,« siger Michael Gøtze.

Pernille Boye Koch forventer, at det i praksis fremover vil være et krav, at det at sige fra skal foregå skriftligt.

»For at sikre at der bliver lagt vægt på det, og for dokumentationens skyld. Der har nok i de senere år været en vis tilbageholdenhed i embedsværket for at skrive for meget ned, og det er næppe heller karrierefremmende at være den, der konstant hejser det juridiske advarselsflag. Men kommissionen skærer igennem og tydeliggør, at man også kan få problemer med karrieren, hvis man ikke er oppe på tæerne, når der kommer en klart ulovlig ordre.«

Det vil derfor være »en misforståelse«, hvis en embedsmand, der har kendskab til klare ulovligheder, i kraft af lydigheds- og loyalitetsforpligtelsen, bidrager til at bringe sin minister »sikkert i mål« ved at medvirke til at dække over situationen, understreger kommissionen.

Her citerer kommissionen en forklaring fra Uffe Toudal Pedersen, der var departementschef, men som nu er pensioneret og derfor ikke ansvarsvurderet af kommissionen. Han forklarede, at han sagde o.k. til at udsende ministerens pressemeddelelse, fordi han skulle have »maskinen« til at fungere i en situation, hvor Inger Støjberg var »irriteret over, at hun sad med et vrantent embedsværk«, som blokerede for hendes politiske budskaber.

»Nogle gange er det imidlertid absolut nødvendigt, at embedsværket er ’vrantent’ og ikke vil give sig,« anfører kommissionen og tilføjer, at det netop er embedsværket, »der besidder den nødvendige faglighed til at sætte grænserne, når det er nødvendigt.«

Hvem skal advare?

Myndigheder er hierarkisk opbygget, og derfor skal en advarsel rettes op mod den nærmeste overordnede. I princippet skal det gå hele vejen op til departementschefen, der så taler med ministeren. Hvis det ikke fører til noget, har der siden Tamilsagen været en opfattelse af, at så måtte departementschefen gå uden om sin egen minister og henvende sig i Statsministeriet. Men hvad nu, hvis departementschefen ikke går til Statsministeriet – drypper en sådan advarselspligt så ned på næste lag i hierarkiet?

Det spørgsmål er ikke afklaret i den juridiske litteratur, skriver kommissionen, der dog vurderer, at der i særlige tilfælde kan være en pligt for det næste ledelseslag at gå til Statsministeriet.

Så er der sandhedsværdien af svar på folketingsspørgsmål. Det er en hel fundamental del af det demokratisk-parlamentariske system, at Folketinget kan stole på, at svar er både korrekte og fyldestgørende. Og selv om kommissionen ikke har undersøgt, om en del af embedsværket generelt har den opfattelse, at deres opgave er at svare udenom eller konstruere svar, som isoleret set er korrekte uden at være retvisende, så finder kommissionen anledning til ­ efter sin gennemgang af sagen i den første del af beretningen – behov for at »præcisere rækkevidden af sandhedspligten«.

Det er spørgsmålet om, hvorvidt en embedsmand kan holde sig i bevidst uvidenhed om oplysninger, der kan være relevante for et svar til Folketinget. Det var tilfældet for Christian Hesthaven, departementschef i Udlændinge- og Integrationsministeriet, der bevidst lukkede ned for en telefonsamtale med en tidligere ansat, der ville bidrage med nye oplysninger, som var ubekvemme for ministeriet.

Det er »en naturlig konsekvens« af pligten til at give et retvisende og fyldestgørende svar, at en embedsmand ikke kan holde sig i bevidst uvidenhed om tilgængelige oplysninger, som kunne være relevante for et folketingssvar, skriver kommissionen.

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

Dorte Sørensen

Tak for den gennemgang.
Men er det ikke spørgsmålet i denne sag - "embedsmanden protestere og rejse tvivlen, men hvis ordren fastholdes, så træder lydighedspligten forrest. Så vil det være den overordnede, der bærer ansvaret, hvis fremgangsmåden viser sig at være ulovlig."

Bliver det "halmstrå" som både embedsmænd og minister vil hænge sig op på.- for var det klart ulovligt eller på kanten.
Men godt at kommissionen har lavet en tjekliste.

John Damm Sørensen

I kølvandet af tamil-sagen ,der jo også drejede sig om svage embedsmænd, kom det såkaldte Lars Nordskov Nielsen-udvalg også med anbefalinger om, at embedsmænd havde pligt til at sige fra.
I 2011 kunne Information skrive, at nu ville DJØF gennemgå reglerne bl.a. på baggrund af Lars Nordskov-Nielsen-udvalgets arbejde fra 1996.
Nu kommer instrukskommissionen så med deres anbefalinger. Tør man tro eller håbe på væsentlige ændringer?
Næppe!

Cand. jur. Pind bliver bekymret om ulovlighederne ovre hos sin kollega Støjberg, så han sms'er eller snapchatter, han husker det ikke, med statsminister Cand. jur. Løkke, som dog ikke rigtig kan huske nogen af det hele.

Imens ved et enhver cand. jur. i Udlændinge- og Integrationsministeriet at der handles ulovligt, og det samme gælder samtlige cand. jur. i Udlændingestyrelsen. Men ingen kan ligesom tage sig sammen, og gøre noget ved det.

Der er vist ikke længere grund til at beholde cand. jur-.titlen som beskyttet. Alle mennesker kan udvise dårlig dømmekraft i juridiske spørgsmål.

Eva Schwanenflügel, David Zennaro, Ivan Mortensen og Finn Jakobsen anbefalede denne kommentar
Maj-Britt Kent Hansen

Udmærket med denne tjekliste.

Artiklen slutter således:

CITB Det er »en naturlig konsekvens« af pligten til at give et retvisende og fyldestgørende svar, at en embedsmand ikke kan holde sig i bevidst uvidenhed om tilgængelige oplysninger, som kunne være relevante for et folketingssvar, skriver kommissionen. CITS

Netop! Man kan ikke bare lukke øjne og ører.

John Damm Sørensen

"Netop! Man kan ikke bare lukke øjne og ører."

Det ser da ellers ud til gå ganske godt for de fleste

Eva Schwanenflügel

På mange måder lever vi stadig i Enevældens tid.

Det er så bare staten, der har overtaget rollen som monark.

Dorte Sørensen

Håber at Folketinget kan få udarbejdet nogle faste regler så embedsmændene ikke forsat skal befinde sig i det spil mellem at sige fra - og som kommissionen noget tåget skriver kun skal blive ved at sige fra, hvis det er klart ulovligt ellers er det lydighedspligten der træder forrest.
Det er da en håbløs situation at blive sat i og ydre mere med frygt for fyring osv.

Kenneth Krabat

"På mange måder lever vi stadig i Enevældens tid.
Det er så bare staten, der har overtaget rollen som monark."

Jeg har den samme følelse. Uagtet, at der givet er et erfarent og driftsikkert uvildigt embedsværk underneden.

Med al støjen fra især Facebook, der driver ind over de større nyhedsmedier som en radioaktiv tåge, bliver politikerne muligvis mere desensiterede og hærdede i forhold til tidligere, hvor indberetninger om misforhold, der forelagdes en minister, nødvendigvis måtte følges af en passende introduktion, baseret på nødvendighed.

Eller også hænger alt for mange af politikerne selv alt for længe på snakke- og panikmedierne. I hvert fald de synlige politikere forekommer magre og fattige på virkelig følelse. De lytter ikke længere. De læner sig op af klassisk partipolitik og klassiske rød, blå, brun, sorte tiltag. Plus et par mærkersager som "børnene" eller "landbruget", som de alligevel ikke kan leve op til, når lokummet brænder.

Jeg vil sige, at forvirringen er ved at være total. Har de overhovedet nogen ledestjerner tilbage, som handler om faktiske, levende mennesker - og ikke bare statistik?