Tjenestemandsreformen kaster stadig skygger over den løn, som sygeplejerskerne strejker imod

Da det i 1969 skulle afgøres, hvem af de offentligt ansatte i den nyetablerede danske velfærdsstat, som skulle have mest i løn, var sygeplejerskernes udgangspunkt svært. 

Et årti tidligere havde faggruppen nemlig allerede fået en markant indrømmelse, da det lykkedes dem at komme af med den kost- og boligpligt, som tidligere spiste en del af sygeplejerskernes løn, fordi man forventede, at de boede på det hospital, hvor de arbejdede.

Kravet sagde noget om datidens blik på sygeplejefaget: Det var mere et kald end en kilde til forsørgelse. Men det nylige opgør med kost- og boligpligten betød, at der ikke var meget mere at hente for sygeplejerskerne i tjenestemandsreformen, fortæller Astrid Elkjær Sørensen, som er postdoc ved Danmarks Institut for Pædagogik og Uddannelse.

»Sygeplejerskerne blev placeret på niveau 7 ud af i alt 40 lønrammer. Tanken var, at systemet skulle være fleksibelt og kunne ændre sig med tiden. Sådan gik det bare ikke,« siger hun. 

Siden er velfærdsstaten udbygget, både på grund af politiske beslutninger og en voksende befolkning. Det har øget størrelsen på faggrupper som sygeplejersker, pædagoger og sosu-assistenter, der endte lavt i tjenestemandsreformens lønhierarki – og prisen for at hæve deres løn er fulgt med. Samtidigt har det vist sig begrænset, hvad de overenskomstforhandlinger, som er essensen i den berømte danske model, har kunne rykke på i lønhierarkiet.

Netop løn er omdrejningspunkt for den strejke, sygeplejerskerne nu for femte gang i historien er endt i efter utilfredshed med det mæglingsforslag, der blev fremlagt i Forligsinstitutionen efter sygeplejerskernes første nej til en overenskomst med regionerne. Faggruppen ønsker markante lønstigninger.

Ifølge sygeplejerskernes fagforening bærer tjenestemandsreformen et stort ansvar for fagets lønniveau i dag.

»I Dansk Sygeplejeråd har vi kæmpet mod tjenestemandsreformen siden dens tilblivelse, hvor den tidligere formand Kirsten Stallknecht kaldte tekst og proces for ’latterlig og forkastelig’,« har formand Grete Christensen for nylig skrevet i en kronik i Altinget.

Fagforeningen er ikke den eneste, som har udtrykt modstand mod den 51 år gamle reform. Et borgerforslag om at ophæve tjenestemandsreformen opnåede sidste år de nødvendige 50.000 underskrifter på blot otte dage, men blev dog nedstemt i Folketinget. 

Men hvad er tjenestemandsreformen egentlig? Er den skyld i sygeplejerskernes lønniveau i dag? Og har sygeplejefaget overhovedet et lønefterslæb i forhold til andre sammenlignelige erhverv? Information giver et overblik.

Kvindedominerede fag lå lavest

Tilbage i 1960’erne var den danske stat endt i en uhensigtsmæssig lønkonkurrence med sig selv. En lærer eller sygeplejerske i eksempelvis Holstebro kunne sagtens tjene mere end en i Silkeborg, som så måtte overbyde for at tiltrække flere hænder.

Derfor nedsatte man fra politisk side i 1965 en tjenestemandskommission, som skulle udarbejde et omfattende centraliseret lønhierarki, der skulle tage udgangspunkt i tjenestemændene, men gælde for alle offentligt ansatte.

Folketingets krav til kommissionsarbejdet var, at placeringerne i hierarkiet skulle være velbegrundede, fordi de fik så store konsekvenser for faggrupperne. Men efter knap fem år måtte tjenestemandskommissionen erkende, at det ikke var muligt med objektive kriterier. 

Den lavede alligevel et udkast, hvor de kvindedominerede fag, såsom sygeplejersker og pædagoger, var placeret nederst, mens læger og gymnasielærere, hvor nærmest alle dengang var mænd, blev placeret øverst. En sygeplejerske lå således på niveau 7 ud af 40, mens en overlæge lå på niveau 37.

Kommissionen var åben om, at lønplaceringerne ikke var velunderbyggede, men Folketinget undlod alligevel at lave en eneste ændring. Politikerne begrundede det med, at hierarkiet var dynamisk og kunne ændres i takt med samfundsudviklingen.

Men det er i overvejende grad ikke sket, viser en analyse fra Institut for Menneskerettigheder udgivet i 2020, som Astrid Elkjær Sørensen er medforfatter på.

Her har forskerne bag sammenlignet 13 af gruppernes placering i henholdsvis 1969 og 2019, og sammenligningen viser, at der stort set ikke er sket nogen bevægelse. Sygeplejerskerne er dog en af de faggrupper, som er rykket opad, fortæller Astrid Elkjær Sørensen. Men ifølge hende skal det også ses i lyset af, at sygeplejerskeuddannelsen er blevet noget længere i løbet af de 50 år.

»Det afspejles i lønnen. Derudover lykkedes det sygeplejerskerne i en strejke kort efter tjenestemandsreformen at få hævet de nederste startlønninger. De er faktisk en af de kvindedominerede faggrupper i det offentlige, der har klaret sig bedst lønmæssigt,« siger hun. 

Ligeløn vil koste 15-20 milliarder

Tjenestemandsreformen forklarer »næppe alt« i forhold til det lønhierarki, som fortsat gør sig gældende i den offentlige sektor, fortæller Astrid Elkjær Sørensen. 

»Men har den stadig en reel indflydelse på det offentlige lønhierarki? Ja,« siger hun.

At de offentlige lønningsniveauer i så høj grad har fået lov at bestå siden slutningen af 1960’erne, hænger sammen med den måde, det offentlige overenskomstsystem fungerer på i den danske model, siger Astrid Elkjær Sørensen.

»Alle offentligt ansatte forhandler om samme pulje. Så hvis eksempelvis sygeplejerskerne skal have mere i løn, så skal nogle andre faggrupper have mindre. Og deres fagforbund er næppe interesserede i at afgive til andre på bekostning af dem selv. Systemet har en indbygget mekanisme, der fastholder de relative placeringer,« siger hun.

Hun understreger, at det ikke kun er sygeplejerskerne, som ligger relativt lavt i lønhierarkiet, men at det gælder alle kvindedominerende fag i den offentlige sektor.

Ligelønsalliancen, som består af fagforeningerne FOA, BUPL, Socialpædagogerne og 11 faglige organisationer inden for det sundhedsfaglige område, har tidligere udregnet, at lønnen i kvindefagene skal hæves med omkring 15 procent, hvis den skal op på niveau med sammenlignelige traditionelle mandefag i det offentlige som eksempelvis polititjente og folkeskolelærere.

Det vil koste 15-20 milliarder kroner. Om året.

»Hvis det her kun drejede sig om en mindre faggruppe som jordemødrene, kunne det måske løses i overenskomstsystemet, selv om det er solidaritetsbaseret. Men grupperne er så store og så mange,« siger Astrid Elkjær Sørensen.

Der er et løngab

Et uafklaret spørgsmål er, hvor markant en lønfremgang sygeplejerskernes strejke skal resultere i, før de mener, at lønefterslæbet er indhentet. I forbindelse med strejken har der i den offentlige debat floreret vidt forskellige tal på sygeplejerskernes nuværende løn – fra godt 25.000 til knap 43.000 kroner om måneden.

Ifølge Mona Larsen, seniorforsker ved Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd VIVE, handler en del af forskellen om en uenighed om, hvad der skal indgå, når man opgør en løn. Hun forsker selv i løngabet mellem mænd og kvinder i den offentlige sektor.

»Vi ved ikke engang, hvilke lønstørrelser vi skal sammenligne. Hvilke elementer skal indgå? Grundlønnen? Eller skal pension og diverse tillæg også med? Det bliver nærmest en politisk diskussion. Jeg har ikke fagligt belæg for at sige, at det ene er mere korrekt end det andet – men det forvirrer, når man sammenligner forskellige lønsammensætninger,« siger hun.

Dertil kommer diskussionen om, hvilke faggrupper det giver mening at sammenligne sygeplejerskerne med. Et kriterium er ifølge Mona Larsen typisk længden på uddannelse, men kan man så eksempelvis sammenligne på tværs af den offentlige og private sektor?

»En sygeplejerske og en diplomingeniør har samme uddannelse, men arbejder typisk i henholdsvis det offentlige og private. Kan de så sammenlignes? Lønnen er lavere i den offentlige sektor, men der er så andre goder såsom ansættelsestryghed,« siger hun.

Inden for den offentlige sektor dokumenterer flere undersøgelser dog, at der er et løngab mellem mande- og kvindedominerede fag, fortæller Mona Larsen. Hun understreger samtidig, at sygeplejerskerne ikke er den dårligst lønnede gruppe blandt de traditionelle kvindefag. Pædagoger, der har en lige så lang uddannelse, tjener eksempelvis mindre.

En analyse fra VIVE udgivet i 2019 konkluderer, at »kvindefag er stadig lavtlønsfag«. Jo større andelen af kvinder er inden for et fag, jo lavere er lønnen, og det gælder især i den offentlige sektor, viser analysen.

Og i et nyligt debatindlæg i Politiken beskriver økonomilektor på CBS Birte Larsen på baggrund af løndata fra tænketanken AE-Rådet, at »alt tyder på, at sygeplejerskerne har et lønefterslæb på 11-17 procent i forhold til sammenlignelige traditionelle mandefag«.

En stor del af lønforskellen på det danske arbejdsmarked handler ifølge Mona Larsen om, at kvinder og mænd laver noget forskelligt.

»Når mænd i Danmark tjener 100 kroner, tjener kvinder 87. Det skyldes i høj grad, at vi har et meget kønsopdelt arbejdsmarked,« siger Mona Larsen.

»Man kan selvfølgelig indvende, at mænd typisk har de mest vellønnede job. Men løngabet bevares, til trods for at kvinder i dag er mere uddannede end mænd herhjemme.«

Ligesom Astrid Elkjær Sørensen mener Mona Larsen, at tjenestemandsreformen spiller en rolle i forhold til lønhierarkiet i den offentlige sektor. Men ifølge hende er der også andre forklaringer.

»En kunne være, at nogle kvindedominerede fag i perioder er gået efter andre goder end løn. Det kunne være omsorgsdag eller mere barsel. De goder er så senere i høj grad blevet udbredt til hele arbejdsmarkedet, uden at det har kostet lønkroner for andre faggrupper,« siger hun.

Derudover nævner Mona Larsen, at det offentlige nærmest har monopol på rollen som arbejdsgiver for fag som sygeplejersker, jordemødre og pædagoger, hvor der er relativt få job i den private sektor.

»Det betyder også, at lønkonkurrencen er begrænset, hvilket gør løntilbageholdenhed nemmere,« siger hun.

Svært at realisere ekstra lønstigning

Sidst, sygeplejerskerne strejkede, var i 2008. Strejken, som varede i alt otte uger, endte med blot 0,5 procent mere i lønningsposen end det, arbejdsgiverne oprindeligt havde stillet i udsigt. Til gengæld var strejkekassen tømt, sygeplejerskerne måtte betale forhøjede kontingenter i Dansk Sygeplejeråd for at fylde den op igen, og 2.500 meldte sig ud af fagforeningen i frustration over resultatet.

Nana Wesley Hansen, der er lektor på Forskningscenter for Arbejdsmarkeds- og Organisationsstudier på Københavns Universitet, vurderer, at det også denne gang bliver svært at indfri kravet om det, hun kalder et »ekstraordinært lønløft«.

»Der er lagt en økonomisk ramme på de offentlige overenskomstforhandlinger, som langt størstedelen af lønmodtagerorganisationerne allerede har stemt ja til. Man opnår ikke ekstra honorering i Forligsinstitutionen, for så ville andre organisationer også tænke, at det kunne betale sig at nå dertil, og dermed ville konfliktniveauet stige,« siger hun.

Ifølge hende skulle det derfor være inden for den eksisterende reguleringsordning, at sygeplejerskerne skulle lykkes med ekstra lønstigninger.

»Men det ville i så fald være på bekostning af andre faggrupper. Det har jeg svært ved at se for mig,« siger Nana Wesley Hansen.

Hvis Folketinget ville afsætte øremærkede midler til lønstigninger, som arbejdsmarkedets parter så selv kunne fordele, så kunne sygeplejerskerne måske få indfriet deres lønkrav inden for rammerne af den danske model, siger Astrid Elkjær Sørensen. Men hun anerkender, at det ikke er let.

»Det er jo ikke kun sygeplejerskerne, som oplever et lønefterslæb. Så det ville dreje sig om store summer,« siger hun.