Efter kritik fra Menneskeretsdomstolen: Tesfaye lader dør til treårsregel stå på klem

Det skortede ikke på international interesse, da Den Europæiske Menneskeretsdomstol (EMD) skulle behandle sagen mellem Mosalam Albaroudi og den danske stat. Den nu 62-årige syriske læge havde fået afslag på familiesammenføring med sin i Syrien værende hustru, fordi han som flygtning med midlertidig beskyttelse først måtte vente tre år, inden han kunne søge om familiesammenføring. Treårsfristen blev indført som en stramning af udlændingeloven i 2016 med den erklærede hensigt at gøre det mindre attraktivt for asylansøgere at komme til Danmark.

Efter at have fået afslaget anlagde Mosalam Albaroudi sag mod staten. Spørgsmålet for domstolene var kort fortalt, om treårsfristen udgjorde en krænkelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel otte om retten til et familieliv. Hverken Østre Landsret eller Højesteret gav ham medhold, hvorefter sagen kom videre til EMD.

Sagen blev endeligt behandlet af Storkammeret i juli, og ud over procedurerne fra klagerens advokat Christian Dahlager og den danske stat var der forud indleveret juridiske indlæg fra Norge, Schweiz, Europarådets menneskeretskommissær, FN’s Flygtningehøjkommissariat samt Institut for Menneskerettigheder. Det var første gang, at EMD skulle forholde sig til længden af en venteperiode for flygtninge med midlertidig beskyttelse, der ønsker familiesammenføring, og problemstillingen er også interessant for andre lande.

Dommen blev markant: Med 16 stemmer mod én fandt dommerne, at Mosalam Albaroudis menneskerettigheder var blevet krænket, fordi en venteperiode på tre år var for lang tid. Derfor blev Danmark dømt til at betale en godtgørelse på 10.000 euro til den syriske læge.

Konklusionen er altså, at lovstramningen i 2016 var ulovlig, og at en række flygtninge har fået deres menneskerettigheder krænket af den danske stat, når de har fået afslag på grund af treårsfristen.

I samarbejde med Justitsministeriet har juristerne i Familiesammenføringskontoret i Mattias Tesfayes ministerium brugt 93 dage på at vurdere dommen, der ud over en del politisk polemik har ført til praksisændring og snart også en lovændring.

Tre år er lang tid

Selv om en stat har vide rammer for at kontrollere indvandring, så vurderer EMD, at tre år »efter enhver målestok« er en lang periode at være adskilt fra sin familie. De tre år skal ses i lyset af, at for Mosalam Albaroudi og andre i hans situation opholdt deres familie sig i et land karakteriseret af vilkårlig voldsudøvelse og mishandling af civile, samtidig med at det var erkendt, at deres familieliv ikke kunne udfolde sig i Syrien.

Dommerne lagde også vægt på, at den reelle adskillelse af ægtefællerne var endnu længere, fordi der oven i venteperioden på tre år også må indregnes de måneder og år, der var gået med sagsbehandling, først af Mosalam Albaroudis asylansøgning og siden af ansøgningen om familiesammenføring. Ifølge Christian Dahlager har hans klient de facto måttet vente fem et halvt år på at få sin kone, som han har været gift med i mere end 25 år, familiesammenført til Danmark.

Nedsættes til to år

I og med at en treårsfrist er for lang, lægger ministeriets notat op til at erstatte den med en toårsfrist. Det er der en vis støtte til i dommen, fordi Storkammeret flere steder henviser til EU’s Familiesammenføringsdirektiv. I direktivets artikel otte hedder det blandt andet, at medlemsstaterne kan kræve, at en ansøger har »haft ophold på deres område i en periode, der dog ikke må overstige to år, inden familiesammenføring kan finde sted«.

Men selv om EMD anerkender en venteperiode på to år, så indebærer det ifølge ministeriets vurdering ikke, at domstolen ikke »i særlige tilfælde« ville acceptere, at en udskydelse på tre år alligevel kunne være forenelig med artikel otte om retten til familieliv. Her henviser ministeriet navnlig til, at domstolen anerkender, at det i en situation med massivt flygtningepres fra et land præget af vilkårlig voldsudøvelse og mishandling kan være berettiget at prioritere ressourcerne til beskyttelse af asylansøgere frem for til familiesammenføringer.

Derudover henviser dommen til, at venteperioden på tre år blev indført, mens der ankom tusindvis af asylansøgere (over 20.000 i 2015 og over 6.000 i 2016), hvorimod fristen ikke blev forkortet ved lovrevisionen i 2018, selv om antallet af flygtninge nu var faldet markant. Alt i alt tolker ministeriet det således, at treårsfristen var berettiget i en situation med massivt flygtningepres, mens der ikke er grundlag for så lang venteperiode i en situation, hvor presset er taget af.

Det virker oplagt, at EMD vil give staterne et større spillerum i tilfælde af et massivt flygtningepres. Men spørgsmålet bliver så, hvordan man kan definere de tungtvejende grunde, som staterne kan anføre. Som nævnt mente domstolen, at venteperiode på tre efter enhver målestik var lang.

Tilbage i 2016 vurderede ministeriet, at trods en erkendt procesrisiko ville treårsfristen ikke være i strid med artikel otte om retten til familieliv. Ministeriets forudsigelse var kort og godt forkert. Det viser dommen. Alligevel forudser ministeriet på ny, at der igen kan komme en situation, hvor EMD vil se positivt på så lang en frist.

Uanset hvad har Mattias Tesfaye, der »naturligvis« er ærgerlig over, at dommen gik Danmark imod, grebet muligheden for at forlænge venteperioden og kaldt det »et godt redskab at have i værktøjskassen«.

Tilstrækkeligt rum til individuel behandling?

Domstolen har også vurderet spørgsmålet om Mosalam Albaroudis muligheder for at få en individuel vurdering af sin sag, selv om treårsfristen rettede sig imod alle flygtninge med midlertidig beskyttelse. Det er en problemstilling, der også kendes fra rigsretssagen mod tidligere minister Inger Støjberg, men treårsfristen her blev ikke administreret helt uden undtagelser. Mulighederne for undtagelse var dog yderst begrænsede. Det kunne for eksempel være tilfældet, hvis familiesammenføringen angik alvorligt syge mindreårige børn i hjemlandet.

Det er bemærkelsesværdigt, at dommen fokuserer på, at Mosalam Albaroudi ikke fik mulighed for at få en individuel vurdering af de konkrete omstændigheder i sin sag. Eksempelvis peger dommerne på, at han havde været gift med sin hustru i mere end 25 år. På grund af den generelle treårsregel blev der heller ikke foretaget en konkret vurdering af udsigterne til, hvornår han eventuelt kunne genoptage sit familieliv med sin hustru i hjemlandet.

Men ministeriet lægger ikke op til, at en individuel vurdering er nødvendig i andet end helt særlige tilfælde, hvis bare fristen forkortes til to år. Det er ikke åbenlyst, om dommen kan fortolkes så strikt. For den generelle accept af en toårsfrist betyder ikke nødvendigvis, at det er inden for rammerne af menneskeretskonventionen eller dansk forvaltningsret at håndhæve en sådan frist uden nogen form for individuel hensyntagen – bortset fra familier med svært handikap eller alvorlig sygdom. Tag eksempelvis en situation, hvor en ansøger dels har et langvarigt ægteskab, dels har mindreårige børn efterladt i Syrien. Kræver det ikke en inviduel vurdering?

Hvad sker der nu?

Foreløbig vil Udlændingestyrelsen behandle 21 verserende ansøgninger på baggrund af dommen. Derudover vil styrelsen rette henvendelse til 48 ansøgere, der tidligere har fået afslag på baggrund af treårsfristen, oplyser notatet.

Efter nytår vil Mattias Tesfaye fremlægge forslag til ændring af udlændingeloven, så fristen nedsættes til to år med mulighed for i særlige tilfælde at blive forhøjet. Indtil lovændringen er vedtaget, vil Udlændingestyrelsen behandle fremtidige ansøgninger efter en anden paragraf i udlændingeloven og give tilladelse til familiesammenføring efter to års ophold.

Det lyder let at ændre loven, hvis et total skal erstatte et tretal. Helt så simpelt er det ikke, for udfordringen bliver, som ministeren har gjort opmærksom på, at få defineret begrebet ’massetilstrømning’. I den forbindelse lægger Mattias Tesfaye op til, at vægtningen af det danske samfunds rimelige hensyntagen til integration ikke alene kan knyttes til den aktuelle flygtningesituation de seneste to-tre år, men må inddrage »de sidste mange års tilstrømning«, som han sagde under en hasteforespørgsel i Folketinget i oktober.

»Hvor langt jeg kan komme med det juridisk, er jeg i tvivl om,« som ministeren sagde.

Lidt længere væk fra offentlighedens søgelys er der så spørgsmålet om, hvad der videre skal ske med de ansøgere, der ligesom Mosalam Albaroudi har fået krænket deres menneskerettigheder. De har været udsat for et retstab og har mulighed for at få tilkendt en godtgørelse på linje med den, EMD dømte Danmark til at betale Mosalam Albaroudi.

Forud for EMD-dommen har op mod ti personer ligeledes tabt en sag ved Landsretten eller Højesteret om treårsfristen, og der er den særlige omstændighed, at de er blevet idømt at betale sagsomkostningerne, fordi de har tabt retssagen. Når de ikke har kunnet betale, er det konverteret til gæld til det offentlige, hvilket igen forhindrer de pågældende i at kunne søge om permanent opholdstilladelse.

Så ud over at få krænket deres menneskerettigheder ved at være idømt en dom, som i kraft af EMD-dommen ikke er holdbar, er deres videre mulighed for integration i det danske samfund spærret. Så vidt vides, er det ikke endnu lykkedes at finde frem til en aftale om, hvordan disse udfordringer skal håndteres, men i yderste konsekvens kan det ende med en række stævninger mod staten.