Finansministeriets regnemetoder er politiske, men de efterlader masser af manøvrerum

De regneprincipper og modeller, som Finansministeriet anvender i vurderingen af effekterne af økonomiske tiltag, spiller en helt central rolle i dansk politik. Derfor skal de diskuteres. Det bliver de også, men stadig ikke nok.

Tirsdag før jul forsvarede politolog og socialdemokratisk europaparlamentariker Niels Fuglsang sin ph.d.-afhandling, hvori han kaster et kritisk blik på, hvordan regnemetoderne fastlægges og efterfølgende indsnævrer det politiske manøvrerum.

Fuglsangs afhandling baserer sig på gennemlæsning af tusindvis af siders dokumentation for regnemetoderne, avisartikler, hvor resultaterne omtales, og interview med centralt placerede politikere, embedsmænd og tænketanksøkonomer. Som et ekstra krydderi trækker han også på sine egne erfaringer som kampagnemedarbejder for Socialdemokratiet under Thorning-regeringen.

Regnemetoderne er politiske

Det er en illusion at tro, at Finansministeriets regnemetoder kan være objektive og eksakte. Økonomi er en samfundsvidenskab. Ikke en naturvidenskab, selvom der anvendes matematiske modeller. Fuglsang viser desuden, hvordan politikere og politiske interesser spiller, og særligt har spillet, en aktiv rolle i forhold til at kræve, at der bliver taget højde for visse mulige effekter, mens det passivt accepteres, at andre udelades.

Økonomiske modeller er altid grove approksimationer af virkeligheden. Det meste udelades. Modeller er designet til at svare på et bestemt udvalg af spørgsmål, og kun det, som anses for vigtigt i netop den henseende, inkluderes. Det indebærer, at der skal foretages kvalitative vurderinger, som gør modelbygning til en kunstform. Både det menneskesyn, modelbyggeren abonnerer på, og hendes sociale position i samfundet er utvivlsomt medbestemmende for, til hvilken side vurderingerne falder ud.

Det gælder både for forskere på universiteterne, økonomer i tænketankene og embedsmænd i ministerierne. Finansministeriet anvender ofte et armslængdeprincip, hvor modelarbejde lægges ud i for eksempel Danmarks Statistik og DREAM-gruppen, så muligheden for direkte politisk indflydelse mindskes.

Men selv uden en konspirationsteori om, at Finansministeriets økonomer har et forudbestemt politisk mål, som de bevidst forsøger at tilpasse regnemetoderne efter, er der god grund til at opfatte de brugte regnemetoder som delvist politisk bestemte: gennem valg af fokus og valg af, hvad der inkluderes og ikke; gennem vurderinger, hvor der fagligt kan argumenteres begge veje; gennem stiafhængighed, hvor man holder fast i det kendte; gennem embedsmandsapparatets egeninteresse i at indgå i en alliance med de siddende politiske magthavere og tilpasse sig deres ønsker.

De midterste dele af Fuglsangs afhandling, hvor han udfolder disse perspektiver, finder jeg derfor i sidste ende relativt ukontroversielle. En central modgående tendens, som jeg mener, Fuglsang glemmer, er dog, at Finansministeriet bliver nødt til at sørge for, at dets regnemetoder nyder bred anerkendelse i den økonomiske profession. Ud over embedsmændenes egen integritet, er det den centrale modvægt til overdreven politisering.

Svagheder i samfundsdebatten

Her er der dog i mine øjne en række svagheder i den danske økonomiske samfundsdebat. Ofte er det for svært at forstå, hvordan Finansministeriet faktisk regner. Det skyldes, at dokumentationen er spredt ud over mange notater og rapporter og ikke er detaljeret nok. Med de uanede muligheder for at lægge dokumentation og programkode til genskabelse af beregninger online, burde det kunne gøres bedre.

Der er samtidig relativt få tænketanke og interesseorganisationer, som har det nødvendige mandskab til at kunne rejse gennemarbejdet kritik. Få universitetsøkonomer blander sig i debatten, ud over situationer hvor det er institutionaliseret igennem Det Økonomiske Råd eller kommissionsarbejde.

Her er fokus ofte på konsensusbetragtninger frem for personlige vurderinger, og åben uenighed og debat blandt såkaldt topøkonomer ses for sjældent i medierne. Det giver også vind i sejlene til professor emeritus Ove K. Pedersens påstand om, at et lille symbiotisk broderskab af 30-40 økonomer i staten, på universiteterne og de store interesseorganisationer har snor i dansk økonomi.

I Fuglsangs afhandling kommer det desværre til at fremstå, som om valget mellem regnemetoder næsten udelukkende drives af, om modelbyggernes teoretiske udgangspunkt er keynesiansk eller neoklassisk. Den faktiske diskussion om, hvordan der regnes, foregår tværtimod på baggrund af empiriske studier. De er aldrig entydige, og det kræver altid en fortolkning og en vurdering af, hvordan empiriske resultater fra en bestemt tid og et bestemt sted kan oversættes til skøn for effekten af fremtidig dansk økonomisk politik. Men det er, når eksempelvis Enhedslisten med rapporten ’Den politiske regnemaskine’ eller Arbejderbevægelsens Erhvervsråd i forskellige analyser fremlægger empirisk evidens imod de gængse regnemetoder, at debatten rykker sig.

Fremlægger intet bevis

I afhandlingens afsluttende kapitel fremstiller Fuglsang det som et paradoks, at der op igennem 00’erne var fokus på at øge arbejdskraftsudbuddet og styrke de offentlige finanser, når det var en periode, hvor den offentlige gæld var faldende. Hans påstand er, at det var de økonomiske modeller, som blev brugt til at fremskrive de offentlige budgetter, der begrænsede det finanspolitiske manøvrerum.

Men han fremlægger intet bevis for, at disse modelfremskrivninger skulle være misvisende. Det, som beregningerne viste, var, at der, i takt med at befolkningen blev ældre, ville komme betydelige offentlige underskud, og at gælden derfor ville begynde at stige. Det var tilmed relativt mekaniske fremskrivninger, hvor teori om økonomisk adfærd spillede en mindre rolle i forhold til effekten af befolkningsudviklingen.

Det, som begrænsede det finanspolitiske manøvrerum, var et helt grundlæggende behov for, at statens finanser skal være holdbare i den forstand, at der ikke må være en eksplosiv udvikling i statens nettogæld fremadrettet. At sige, at det var modellerne, som var begrænsningen, er misvisende. De indebar snarere, at problemet kunne ses og komme i fokus.

Det blev politisk bestemt at løse hovedparten af problemet gennem højere pensionsalder. Alternativerne havde været højere skatter, lavere overførsler og færre velfærdsydelser. Hvis der var et paradoks, var det måske snarere, hvorfor der ikke var en venstrefløj i Socialdemokratiet, som stod fast på, at højere skatter skulle være en del af løsningen, og at der måtte sørges for ordninger, som tilgodeså de nedslidningsramte grupper med kortere forventet restlevetid.

Når det generelle skatteniveau hæves, påvirkes udbuddet af arbejdskraft højst i mindre grad. Gulerodseffekten for at arbejde mere falder godt nok, når skatten stiger, da timelønnen efter skat falder, men det gør den såkaldte hængekøjeeffekt også, fordi man mister indkomst, selv når man arbejder det samme som før. Det forventes, at disse modsatrettede effekter nogenlunde udligner hinanden.

Bevæger sig ud på tynd is

Ud over at være holdbare, skal statens finanser også være troværdige i den forstand, at der ikke på finansmarkederne må opstå tvivl om holdbarheden (at den offentlige gæld opgjort som andel af bnp skal stabilisere sig på lang sigt og ikke blive for stor, red.). Hvis først det sker, kan statsobligationsrenterne begynde at stige, hvilket kan skabe faktiske holdbarhedsproblemer. Den fare mener jeg, at danske økonomer bredt, herunder også Finansministeriet, har haft en tendens til at overdrive i årene efter Finanskrisen.

Derfor er jeg, ligesom Fuglsang, kritisk over for de indsnævringer af det finanspolitiske manøvrerum, som budgetlovens rigide regler for maksimale underskud og gældsniveauer sætter. De svækker fleksibiliteten og baserer sig på usikre og uigennemskuelige beregninger af, hvordan det offentlige budget vil se ud i en konjunkturneutral situation, og efter at forskellige politiske tiltag indføres.

Samtidig mener jeg dog også, at Fuglsang er på tynd is, når han fremstiller det, som om der er politisk bias i regnemetoderne, når sænkelser i topskatten er delvist selvfinansierende. Det er der masser af internationalt anerkendte empiriske studier, som når frem til. Størrelsen kan uden tvivl diskuteres, og en nuleffekt kan ikke afvises, men at regne med en vis effekt kan forsvares fagligt. Forskellen til en ændring i gennemsnitsskatten er, at gulerodseffekten til at arbejde mere på grund af højere timeløn efter skat er uændret, mens hængekøjeeffekten bliver mindre, fordi indkomsten efter skat ved uændret arbejdstid ikke stiger lige så meget.

Spørgsmålet er så, hvilke politiske konsekvenser det skal have. Økonomiske modelberegninger kan aldrig svare på, hvad det gode samfund er, men de kan bruges til at forsøge at kvantificere de mulige udfald af forskellige politiske tiltag.

Øget progressiv beskatning har i sig selv sandsynligvis negative effekter på den samlede økonomiske aktivitet. Men det øger stadig ligheden, og når skatteindtægterne stiger, kan der også bruges flere penge på velfærdsydelser. Den politiske konklusion er på ingen måde skrevet på forhånd.

Økonomer bliver tit beskyldt for at overfokusere på bnp som det centrale mål. Jeg synes, at det oftere er politikere, som begår den synd. Ligeledes skriver Fuglsang visse steder, at Finansministeriets regnemetoder forudsætter at øget arbejdskraftsudbud som minimum er et delmål. Det er forkert.

Hvis man ikke tror på, at der er en negativ effekt på arbejdskraftsudbuddet af højere topskat, betyder Finansministeriets regnemetoder også udelukkende, at man ikke på forhånd kan bruge alle de ekstra skatteindtægter, som må forventes at komme, uden at Finansministeriet vil fremskrive en negativ udvikling i den offentlige saldo. Når først topskatten er indført, og de højere skatteindtægter faktisk realiserer sig, vil de automatisk indgå i Finansministeriets fremskrivninger, og staten vil have ophobet en lille formue, som den kan bruge af. Ingen penge er gået tabt.

Vi kan også betragte en hypotetisk skattereform, hvor personfradraget sænkes med 600 kroner, bundskatten hæves med 0,08 procentpoint, og topskatten hæves med 0,8 procentpoint. Det giver cirka to milliarder kroner i skatteindtægter, som kan bruge på flere velfærdsydelser, og lidt mindre ulighed. Det sidste drives hovedsagligt af topskatten, som dog også giver et fald i den samlede økonomiske aktivitet på godt 900 millioner kroner, når adfærdseffekter indregnes med de gængse regneprincipper, fordi topskattebetalerne holder mere fri, svarende til cirka 600 fuldtidspersoner målt i arbejdstimer.

Når det i medierne omtales, at topskattestigninger reducerer beskæftigelsen, er det altså en misforståelse, hvis lægmanden tror, det betyder, at der bliver færre job at søge. Uden adfærdseffekten forsvinder effekten på bnp, og de samlede skatteindtægter forventes at stige med yderligere knap 300 millioner kroner.

Ikke alt kan beregnes

Finansministeriet skal selvfølgelig regne så retvisende som overhovedet muligt, men til tider mener jeg, kritikerne overdriver, hvor meget Finansministeriets modelberegninger begrænser det politiske manøvrerum, selv hvis de skulle være lidt skæve. Også budgetloven kan teknisk omgås på en række måder ved eksempelvis at indføre løbende beskatning af pensionsformuen, hvis det er den begrænsende faktor.

Det samme gælder for positive effekter af mange offentlige udgifter. Jeg tror fuldt og fast på, at der er positive effekter af mange offentlige udgifter til uddannelse, sundhed og sociale indsatser, som øger det effektive arbejdskraftudbud og forbedrer de offentlige udgifter gennem færre mennesker på overførselsindkomst og højere skatteindtægter.

Den nordiske velfærdsmodels succes er svær at forstå uden sådanne effekter. Men jeg har også rigtigt svært ved at sætte tal på, hvilke indsatser der er de afgørende i dette investeringsperspektiv, og hvor større udgifter kan give endnu større afkast. Og jeg vil forvente, at mange af effekterne på statens skatteindtægter ligger årtier ude i fremtiden.

De danske statsfinanser er dog bundsolide, og der er mulighed for at tage nogle chancer. Politikerne kan sagtens udvælge de projekter, som de tror mest på, og lave en plan for, hvordan de sættes i søen, og effekterne løbende vurderes. Det kræver bare politisk vilje og tillid nok til egne ideer til at kunne overbevise befolkningen med grund i blandt andet økonomiske argumenter og beregninger, men uden at kunne henvise til en detaljeret økonomisk beregning med dynamiske effekter. Det var sådan, at velfærdsstaten blev opbygget.

Thorning havde ansvaret

Fuglsang argumenterer i afhandlingens centrale første kapital for, at Thorning-regeringens økonomiske politik langt hen ad vejen var et produkt af, hvad de økonomiske modeller sagde.

Jeg er ikke overbevist. Jeg kan ikke se, at det politiske manøvrerum var så snævert, som Fuglsang gør det til. Nødvendighedens politik er en politikeropfindelse, hvor pseudoøkonomiske argumenter bruges i stedet for at fremlægge de faktiske politiske motiver. Det ser vi også i diskussionen om mangel på arbejdskraft i disse måneder.

Fra især borgerlig side er der en rodet argumentation, hvor det for det første fremføres, at mangel på arbejdskraft gør, at staten går glip af skatteindtægter til skade for os alle sammen, og for det andet at en højere topskattegrænse vil afhjælpe manglen på arbejdskraft ved at øge arbejdskraftudbuddet. I lægmands øre bliver det hurtigt til, at en højere topskattegrænse er til alles bedste.

De gældende regneprincipper i Finansministeriet siger da også, at en højere topskattegrænse øger arbejdskraftudbuddet. Men samtidig siger de, at den mekaniske effekt fra, at topskattebasen bliver mindre, dominerer, og at skatteindtægterne derfor falder. Argumentet for højere topskattegrænse kan derfor ikke være, at det er til alles bedste. Om højere topskattegrænse overhovedet afhjælper kortsigtet mangel på arbejdskraft er en anden diskussion, som blandt andet afhænger af, hvordan efterspørgslen påvirkes.

Økonomer er ikke gode nok til aktivt at afsløre sådanne pseudoøkonomiske argumenter. For mange journalister og meningsdannere har heller ikke ekspertisen til at kunne gennemskue det. Den økonomiske samfundsdebat kan blive langt mere frugtbar i denne henseende. Fuglsang har ret i, at regnemetoder for langt flertallet af befolkningen fremstår som en black box. Men han undervurderer i mine øjne, hvor aktivt politikere, bevidst eller ubevidst, misbruger økonomiske beregninger for at styrke egne synspunkter.

Omkalfatring af velfærdssamfundet

Et af de eksempler, Fuglsang bruger, er Finansministeriets gennemregning af Liberal Alliances økonomiske plan før valget i 2015. Tidligere formand for Liberal Alliance Anders Samuelsen sagde stolt, at Finansministeriet havde »blåstemplet« planen, fordi den gav så og så store effekter på arbejdsudbuddet og bnp, mens de offentlige finanser stadig var holdbare.

Det var dog på flere måder en fejlfortolkning af Finansministeriets svar. Finansministeriets beregninger sagde intet om, hvorvidt planen var god eller dårlig. Effekten på bnp må politisk altid skulle vejes op imod effekterne på ulighed og som minimum de direkte effekter af mindre offentligt forbrug.

Det fremgik også af Finansministeriets svar, at der var betydelig usikkerhed, fordi regnemetoderne er designet til at vurdere effekten af små ændringer og ikke en total omkalfatring af velfærdssamfundet. I senere svar har Finansministeriet derfor helt afvist at opsummere de forskellige effekter og understreget usikkerhederne endnu tydeligere. Blandt andet at negative effekter af mindre offentligt forbrug på for eksempel uddannelseskvalitet må forventes.

Det betyder ikke, at tvivlsomme regnestykker fra Finansministeriet i enkeltstående tilfælde ikke har indsnævret det politiske handlerum betydeligt. Jeg forstår fortsat ikke, hvordan ministeriet kunne regne med så store negative adfærdseffekter af Enhedslistens forslag om en midlertidig forlængelse af dagpengene for visse grupper i 2015, som er et af de eksempler, Fuglsang fremhæver. Der findes uden tvivl flere sådanne eksempler. I det hele taget er jeg blandt andet kritisk over for, hvordan niveauet af den strukturelle ledighed bestemmes, og hvordan ændringer i dagpengesystemet forventes at påvirke denne.

Debatten må fortsætte

Debatten om Finansministeriets regnemetoder må derfor fortsætte. Det er ikke godt for debatten, når kritikere af Finansministeriets regnemetoder mere eller mindre afvises som trumpister, hvilket tidligere departementschef Martin Præstegaard gjorde i Politiken i 2018.

Det er derfor også positivt, at finansminister Nicolai Wammen har bedt Det Økonomiske Råd se regnemetoderne efter i sømmene. Jeg håber, det kan facilitere en bred og åben debat. Indtil videre er det dog kun blevet til generelle bemærkninger om at kvalitetsmærke beregninger, at sørge for bedre og mere gennemskuelig dokumentation, at klargøre og præsentere usikkerheder og altid at præsentere resultater for et bredt udsnit af mulige samfundsmæssige mål, herunder ulighed og klima.

I den forbindelse er det også godt, at den nye model, MAKRO, som Finansministeriet er ved at tage i brug, bliver gjort til open source, så flere får mulighed for at tjekke beregningerne og regne på alternative antagelser.

Jeppe Druedahl er lektor på Center for Economic Behavior and Inequality (CEBI) ved Økonomisk Institut på Københavns Universitet og skriver analyser og kommentarer om økonomi i Information.

I en tidligere version af denne artikel stod der ved en fejl »lavere topskattegrænse« i den sætning, hvor der nu står: »I lægmands øre bliver det hurtigt til, at en højere topskattegrænse er til alles bedste.«