Eksperter undrer sig over embedsværkets rolle i Tibetsag: Hvorfor sagde ingen fra over for klare lovbrud?

Embedsmænd i Udenrigsministeriet har prioriteret hensynet til det gode forhold med Kina højere end hensynet til at overholde grundloven.

Det er groft sagt konklusionen i den beretning, Tibetkommission II udkom med i denne uge om danske myndigheders ulovlige ageren over for demonstranter under kinesiske statsbesøg siden 1995.

Dermed er Tibetsagen også én ud af flere sager, hvor det danske embedsværk de seneste år er kommet under kritisk lup. Kritikken af Udenrigsministeriet kommer lige i halen på den ulovlige ordre om nedslagtning af mink og Støjbergs ulovlige instruks, hvor centraladministrationens ageren spiller en central rolle.

Professor emeritus i offentlig forvaltning Jørgen Grønnegård Christensen understreger, at hver sag er forskellig fra de andre, men at der på tværs af dem tegner sig et billede af et embedsværk, som vil gå langt for at løse de opgaver, som enten direkte eller indirekte bliver politisk formuleret.

Men hvor embedsmændene i Støjberg-sagen oplevede sig selv placeret i en meget vanskelig situation, fordi de på den ene side havde en stålsat minister og på den anden side vidste, at de var på vej ud i noget, som var retligt problematisk, ser det anderledes ud i Tibetsagen.

»Embedsmændene her ved jo godt, at der er noget, der hedder forsamlingsfrihed, og at grundloven beskytter den. Det ved politiet også. Men de går ind i en form for management, hvor de tror, de kan drible uden om. Og ingen kommer dertil, hvor nogen tænker, at de skal sige fra over for det,« siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Og det er ifølge professoren »interessant«, fordi det »ligger på den flade«, at det er ulovligt at forsøge at begrænse ytrings- og forsamlingsfriheden.

Af samme grund finder professor i forfatningsret på Københavns Universitet Jens Elo Rytter Tibet-sagen opsigtsvækkende. Få sager har været så simple som den her, påpeger han.

»Alle mennesker – og derfor især embedspersoner – bør se, at der er tale om grundlæggende krænkelser af menneskerettigheder og grundloven. Det opsigtsvækkende er, at vi har at gøre med helt klare brud på fundamentale retsprincipper, og at de har været orkestreret fra toppen af Udenrigsministeriet, uden at nogen har sagt fra.«

En fejl eller kold kalkule

Der er flere eksempler i kommissionens beretning, som viser, hvordan embedsmænd i Udenrigsministeriet i deres interne kommunikation og løbende dialog med PET har været optaget af at imødekomme kinesiske ønsker om at undgå fornærmende demonstrationer under statsbesøg.

For eksempel skrev direktøren for Udenrigsministeriet i en mail i 2002 forud for et kinesisk besøg, at der var indledt et »konstruktivt samarbejde« med kineserne og politiet om at placere demonstrationer, så de ikke generede kineserne.

I beretningen henvises der også til en mailkorrespondance fra 2009 forud for klimakonferencen COP 19 i København, hvor centerchef i ministeriet Sus Ulbæk sendte en mail til en kontorchef om den plads, politiet havde givet demonstranterne.

Som det allerede er beskrevet i Information, mente centerchefen, at placeringen var for tæt på de kinesiske gæster, og »vi plejer at aftale med Politiet, at FG (Falun Gong-demonstranter, red.) og tibetanere står steder, hvor den kinesiske delegation ikke kommer«, skrev hun.

Den daværende chef for Asienkontoret, Martin Bille Hermann, svarede, at den tildelte plads »bestemt« ikke var en placering, ministeriet var vild med. »Spørgsmålet er, hvad der sker, hvis vi beder Politiet om at flytte demoen. Vi risikerer vel, at der kommer strøm på,« fortsatte han.

Som et tredje eksempel på en kritisabel forvaltningskultur er der departementschef Claus Grube, som i 2012 skrev en mail ud til en række kolleger, hvor han udtrykker sit håb om, at kollegerne kunne hjælpe PET og Københavns Politi med »den nødvendige forståelse« for Kinas »vigtige rolle« efterfulgt af sætningen: »Ingen ansigtstab!«

På intet tidspunkt i denne kommunikation har kommissionen fundet, at embedsmænd i Udenrigsministeriet eller politiet har gjort opmærksom på, at grundloven skulle overholdes. Og det giver altså anledning til kritik.

I pressemeddelelsen fra Justitsministeriet i forbindelse med offentliggørelsen af den nye beretning peger Justitsministeriet og Udenrigsministeriet på en række initiativer, der er sat i værk for at »drage lære af beretningen«.

For eksempel er der gennemført initiativer, som skal sikre god embedsmandsadfærd. Blandt andet med udbredelse af kendskabet til Kodex VII, som indeholder syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen. Og så har man etableret en forvaltningsretlig enhed, der eksempelvis skal sikre, at grundloven bliver overholdt.

Jens Elo Rytter peger på, at det er embedsmandens pligt om at sikre lovlighed, som er blevet brudt i denne sammenhæng.

»Og der springer grundloven i øjnene som noget, man i første omgang skal sikre sig ikke bliver overtrådt,« påpeger han.

Professoren ser et bestemt narrativ i reaktionerne fra ministeriet, som handler om, at der er begået en fejl, man skal lære af. Derfor skal processer genbesøges, og det skal sikres, at embedsmændene har styr på retsprincipperne.

Men der er også et andet og mere nærliggende narrativ, mener han. Og det er, at embedsmændene udmærket har været klar over deres pligt til at sikre lovlighed, ligesom de har vidst, at de ikke måtte bryde grundloven.

»Det er utroligt oplagt, at man ikke kan gøre det, de ønsker at gøre, nemlig at forhindre demonstranter i at demonstrere. Det har ikke været noget højere juridisk skoleridt,« siger han og fortsætter:

»Det tyder derfor i mine øjne snarere på, at der har været tale om en kold kalkule, hvor handelsinteresser og forholdet til Kina har betydet mere.«

Jørgen Grønnegård Christensen, som har læst store dele af beretningen, peger også på, at det nok snarere er vægtningen mellem hensynet til lovlighed og hensynet til kinesernes ære og Danmarks millioninteresser i landet, som det er »knebet med«, end det har været viden om loven og embedspligterne.

Det politiske niveau

Han er dog skeptisk omkring den del af kommissionens arbejde, som handler om at drage individer til ansvar. For Grønnegård Christensen er det nemlig tydeligt, at der er tale om institutionelle tilgange, som har handlet om, at embedsmandskorpset har været opsat på at balancere på en måde, som tilgodeser det, de opfatter som skiftende regeringers udenrigspolitik.

»Og der kommer vi til det politiske niveau,« siger han.

I modsætning til mange af de andre sager, der har været fremme i årenes løb, har man ikke fundet et direkte link mellem det politiske niveau og embedsværket i Tibetsagen. Derfor er der heller ikke grundlag for at kritisere de skiftende regeringer eller drage ministre til ansvar for de ulovlige handlinger i forbindelse med kinesiske statsbesøg. Men det er for Jørgen Grønnegård Christensen det mest sandsynlige, at embedsværket har handlet »i skøn samklang med skiftende regeringer«.

Og det gør ifølge ham problemstillingen mere alvorlig.

»For så viser det, at det er vores systemer, der er problemet. Embedsmændene lever sig ind i situationen og bidrager til at løse problemet ud fra en antagelse af, at det er sådan, man gerne vil have det løst. Og så kommer man ikke i nærheden af nogle ellers væsentlige overvejelser. For eksempel om man overtræder grundlovens bestemmelser.«

– Så du mener altså, at de må have reageret på et udtalt politisk ønske?

»Ja, sådan må de have forstået det. Det kan jeg snildt leve mig ind i. Og systemet kan ikke rigtig fungere på den måde, at alt skal op til enkelte ministre eller op på ministermøder. Så ville systemet blive kvalt. Så derfor er de nødt til i et vist omfang at disponere ud fra deres forståelse af, hvad der forventes i den pågældende situation,« siger han.

– Når man læser det, får man indtrykket af, at embedsmændene har været afkoblet det politiske i det her spørgsmål?

»Sådan er jeg også tæt på at læse det. Men det fremgår også af afhøringer af de skiftende ministre, at de har været opmærksomme på den her delikate balancegang. Men de har bare ikke været involveret i de her helt konkrete beslutninger om, hvordan man sikkerhedsmæssigt skal håndtere besøget. Og i et arbejdsdelingsperspektiv er det fornuftigt, at embedsfolk tager sig af det. Det er bare ikke ensbetydende med, at det er noget, man har siddet og fundet på i Udenrigsministeriet, fordi man syntes, at det var den rigtige politik.«

Jens Elo Rytter peger også på, at der er indikationer af, at det politiske niveau ikke har været helt ukendt med den praksis, der har været under kinesiske statsbesøg over en tiårig periode.

»Så det kan også være, at man bør være ærlig og sige, at vi i en periode har været lydhør over for Kinas ønsker. Det er for mit eget vedkommende et hovedindtryk,« siger han og tilføjer:

»Hvis man følger narrativet om, at det er en afvejning mellem ytrings- og forsamlingsfrihed og handelsmæssige interesser, så kunne man sagtens forestille sig, at det har været oppe i det politiske system.«

Hvad kan vi lære

Narrativet omkring Tibetsagen er ifølge Jens Elo Rytter vigtigt, fordi det handler om, hvordan vi bedst kommer videre og undgår, at lignende skandale gentager sig.

»Kommer det til at handle om, at vi skal stramme op på nogle procedurer? Eller handler det om, om vores frihedsrettigheder er til forhandling, når der er tunge handelsmæssige og diplomatiske hensyn på spil?« spørger han og svarer selv:

»Jeg opfatter, at man hellere vil pakke det ind i kodeks VII og den lærende organisation.«

Men den anden debat er mere væsentlig, mener han.

»For hvis der er et element af en helt kold kalkule og en oplevelse af, at det har været et politisk ønske, så er det da en debat, man bør have. Man skal ikke kunne gradbøje grundloven, men i praksis kan man jo så måske godt alligevel.«

Jørgen Grønnegård Christensen er enig i, at sagen giver anledning til at gå videre end blot at lave nogle tekniske foranstaltninger og indføre en procedure, hvor der kommer et juridisk tjek på, at der ikke foretages krænkelser af vores grundlæggende retsprincipper.

»Men jeg har ikke svaret på, hvad man skal gøre. For det er meget svært at bygge en administration op, der helt klart kan forebygge enhver form for fejl.«