Jurister: Danmark har handlet ulovligt, når grænsekontrollen gang på gang er blevet forlænget

Gennem en årrække har skiftende danske regeringer gentagne gange handlet ulovligt ved at forlænge grænsekontrollen ved grænsen til Tyskland og Sverige. Og meget tyder på, at ulovlighederne fortsætter med den seneste forlængelse, der blev besluttet af S-regeringen i efteråret.

Det vurderer juridiske eksperter på baggrund af den danske regerings officielle skrivelser til EU-Kommissionen samt oplysninger vedrørende beslutningsgrundlaget, som Information har fået aktindsigt i.

»Når jeg sammenholder begrundelserne for de mange danske forlængelser med den seneste domspraksis, så synes jeg ikke, det ser godt ud for Danmark,« siger Karsten Engsig Sørensen, der er professor i EU-ret ved Aarhus Universitet.

Han bakkes op af blandt andre Jens Vedsted-Hansen, professor i migrationsret og EU-ret ved Aarhus Universitet.

»Jeg hælder klart til, at også den seneste forlængelse af grænsekontrollen er i strid med EU-retten. Regeringen har ikke påvist, at der reelt er et nyt grundlag, som er tilstrækkeligt alvorligt, og den har heller ikke påvist den nødvendige proportionalitet,« siger han.

Kreativ fortolkning

Udgangspunktet i Schengen-reglerne er, at grænsekontrol ved de indre grænser – det vil sige på grænserne mellem de lande, der er med i samarbejdet – er ulovligt. Ikke desto mindre har Danmark haft grænsekontrol på grænsen mod Tyskland nonstop siden 2016 og mod Sverige siden 2019.

Det har skiftende ministre retfærdiggjort ved at påberåbe sig hjemmel i en særlig undtagelsesbestemmelse i reglerne, der gør det muligt midlertidigt at genindføre grænsekontrol i en afgrænset periode. Reglerne fastslår, at et medlemsland »undtagelsesvis« og »som en sidste udvej« kan genindføre grænsekontrol, hvis der foreligger »en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed«.

Reglerne fastslår dog samtidig, at kontrollen hverken i omfang eller varighed må »overstige det, som er strengt nødvendigt for at imødegå den alvorlige trussel«. Og »det samlede tidsrum« må ikke »overstige seks måneder«.

Ikke desto mindre har både Lars Løkke Rasmussens VLAK-regering og Mette Frederiksens S-regering løbende forlænget grænsekontrollen, hver gang den udløb. De anlagde på linje med flere andre lande en kreativ fortolkning af reglerne: Så længe eksempelvis terrortruslen eller truslen fra svenske bandekriminelle ikke var forsvundet, kunne grænsekontrollen bare forlænges for en ny seksmånedersperiode, når de seks måneder var gået.

Siden 2017 har det således været fast praksis hvert halve år at forlænge grænsekontrollen for en periode på yderligere et halvt år.

Men i april 2022 afsagde EU-Domstolen en dom, som underkender den praksis. Det skete i en sag mod Østrig, men dommen er også bindende for Danmark og de andre Schengen-lande. Det ændrer Danmarks retsforbehold ikke på, forklarer de juridiske eksperter.

Dommen fastslår, at grænsekontrollen ikke kan forlænges gang på gang med henvisning til den samme trussel. Hvis grænsekontrollen skal kunne forlænges ud over en periode på seks måneder, kræver det, at der er opstået en ny alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed, som adskiller sig fra den gamle.

Som Udlændinge- og Integrationsministeriet har formuleret det i et notat til Folketinget om dommen, kan en ny periode »kun« anvendes »hvis den pågældende medlemsstat er i stand til at godtgøre, at der foreligger en ny alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed«.

Det er med andre ord regeringen, der skal løfte bevisbyrden for, at der foreligger en ny trussel, som nødvendiggør grænsekontrol. Kan den ikke det, er forlængelsen af grænsekontrollen ulovlig.

Årelang ulovlig praksis

Set i lyset af dommen fra EU-Domstolen må flere af de forlængelser af grænsekontrollen, der er blevet vedtaget siden november 2017, siges at have været ulovlige, vurderer de juridiske eksperter.

»Det er helt klart, at der er nogle af de forlængelser af grænsekontrollen, man har lavet gennem tiden, som simpelthen ikke er i overensstemmelse med reglerne,« siger Karsten Engsig Sørensen fra Aarhus Universitet.

Eksempelvis begrundede daværende udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg i et brev til EU-Kommissionen dateret den 13. april 2018 beslutningen om at forlænge grænsekontrollen med yderligere et halvt år med »den vedvarende og betydelige trussel mod vores offentlige orden og interne sikkerhed forårsaget af militante islamister, der er i stand til at udnytte den frie bevægelighed inden for Schengen-området«.

Et halvt år senere sendte samme Inger Støjberg et nyt brev til EU-Kommissionen om, at grænsekontrollen ville blive forlænget med yderligere et halvt år. Igen på grund af »den vedvarende og betydelige trussel mod vores offentlige orden og interne sikkerhed forårsaget af militante islamister, som er i stand til at udnytte den frie bevægelighed inden for Schengen-området«.

Det er bare ét eksempel på, at skiftende ministre de seneste år har forlænget grænsekontrollen med enslydende begrundelser.

Det er ikke lovligt, konstaterer også lektor i EU-ret ved Syddansk Universitet Bugge Thorbjørn Daniel.

»Måske har man været i god tro inden forårets dom fra EU-Domstolen. Men man må sige, at der er gjort opmærksom på, at man skal administrere på en anden måde nu,« siger han.

Også manden, der anlagde sagen mod Østrig og fik medhold af EU-Domstolen, østrigeren Stefan Salomon, vurderer, at Danmark har handlet ulovligt. Han er selv jurist med ekspertise i EU-ret og arbejder som lektor ved University of Amsterdam.

»Schengen-reglerne siger, at den midlertidige grænsekontrol højst må vare i seks måneder. Punktum,« siger han.

»Hvis grænsekontrollen skal fortsætte efter de seks måneder, så kræver det, at der er opstået en ny trussel. Det er dommen meget tydelig omkring. Og den trussel skal adskille sig fra de tidligere trusler.«

Fortsætter ulovlighederne?

Spørgsmålet er så, om Danmarks aktuelle grænsekontrol er lovlig.

I et svar til Folketinget i januar gav den nytiltrådte SVM-regerings justitsminister, Peter Hummelgaard (S), tre grunde til, at grænsekontrollen opretholdes:

»Senest gennemførte den tidligere regering grænsekontrollen i en ny seksmånedersperiode fra den 12. november 2022 til den 11. maj 2023, og det skete på baggrund af truslen mod Danmark fra militante islamisters side og organiserede kriminelles udnyttelse af den frie bevægelighed samt bekymring om større migrationsstrømme i lyset af blandt andet Ruslands invasion af Ukraine,« sagde Peter Hummelgaard som svar på et spørgsmål fra Alternativets Torsten Geil og tilføjede:

»Det synes jeg var en rigtig beslutning.«

Problemet er bare, at alle tre begrundelser har været benyttet i forbindelse med tidligere forlængelser af grænsekontrollen. Det viser Informations gennemgang af de skrivelser, som den danske regering gennem årene har sendt til EU-Kommissionen i forbindelse med forlængelser af grænsekontrollen.

Terrortruslen fra militante islamister har kontinuerligt været benyttet som begrundelse siden november 2017. Truslen fra organiserede kriminelle grupper har kontinuerligt været benyttet som begrundelse siden november 2019, hvor grænsekontrollen blev udvidet til også at omfatte grænsen mod Sverige. Og Ruslands invasion af Ukraine er allerede blevet benyttet som begrundelse i forbindelse med den foregående forlængelsen af grænsekontrollen i maj 2022.

Dermed er det stærkt tvivlsomt, om den aktuelle grænsekontrol er lovlig, vurderer de juridiske eksperter, Information har talt med.

»Det følger af dommen fra EU-Domstolen, at grænsekontrollen kun kan forlænges, hvis der foreligger en ny trussel, som adskiller sig fra den tidligere begrundelse. Men regeringen er reelt ikke kommet med nogen nye argumenter,« siger Bugge Thorbjørn Daniel fra Syddansk Universitet.

Stefan Salomon fra universitetet i Amsterdam går skridtet længere: »Det er klart i strid med EU-retten,« siger lektoren, der tidligere har givet udtryk for samme vurdering over for mediet Føljeton.

Militær mobilisering

Heller ikke i den seks sider lange officielle skrivelse, som daværende justitsminister Mattias Tesfaye (S) sendte til EU-Kommissionen i forbindelse med den seneste forlængelse, kan de juridiske eksperter se en overbevisende begrundelse for, at grænsekontrollen er lovlig. Denne skrivelse skal ellers ifølge Schengen-reglerne indeholde »alle relevante oplysninger om de begivenheder, der udgør en alvorlig trussel«.

»Der er selvfølgelig nogle trusler, der udvikler sig, men grundlæggende bliver man bare ved med at henvise til terrortruslen, kriminelle grupper fra Sverige og krigen i Ukraine,« siger Karsten Engsig Sørensen fra Aarhus Universitet.

»De undskyldninger kan de faktisk ikke fremføre mere. Så skulle det være, fordi der er en markant ny udvikling, og det har de ikke påvist.«

I sit brev til EU-Kommissionen fremhævede den daværende justitsminister specifikt »Ruslands nylige eskalering af krigen, blandt andet gennem militær mobilisering som annonceret den 21. september 2022«, som »nye begivenheder«, der giver anledning til »stor bekymring«.

Men det er stærkt tvivlsomt, om det kan siges at udgøre en egentlig ny situation, som nødvendiggør grænsekontrol, vurderer de juridiske eksperter.

»Jeg mener ikke, man kan bruge det som argument for, at der nu er en ny situation, der kræver intern grænsekontrol,« siger Jens Vedsted-Hansen fra Aarhus Universitet, der blandt andet henviser til, at EU-landene har iværksat tiltag for at håndtere situationen på den ydre grænse.

»Ukraineinvasionen er desuden en svag begrundelse for intern grænsekontrol i betragtning af, at fordrevne ukrainere kunne indrejse lovligt som visumfri i EU-landene, og at de har kunnet få midlertidig beskyttelse stort set der, hvor de ønskede det.«

Samme vurdering har Stefan Salomon fra universitetet i Amsterdam.

»Det er ikke en ny situation,« siger han.

Hypotetisk trussel

I skrivelsen til Kommissionen fremhævede den daværende justitsminister, Mattias Tesfaye, at det »ikke kan udelukkes, at russiske statsborgere, der forsøger at undgå mobiliseringen og komme ind i EU, også udgør en trussel mod den offentlige orden og interne sikkerhed«. Han forklarede ikke, hvad denne trussel nærmere skulle bestå i, men skrev, at udviklingen skulle »ses på en baggrund« af, at PET’s Center for Terroranalyse (CTA) vurderer, at »terrortruslen mod Danmark er alvorlig«.

Justitsministeriet har mørklagt de dokumenter, der indgik i beslutningsgrundlaget i forbindelse med forlængelsen af grænsekontrollen i efteråret. Men Information har fået aktindsigt i de faktuelle oplysninger og faglige vurderinger fra PET-centeret CTA, som indgik i sagen. Heraf fremgår det, at centerets vurdering af, hvordan krigen i Ukraine påvirker terrortruslen, var præcis den samme som den, man baserede den foregående forlængelse i foråret 2022 på:

»På kort sigt kan større migrationsstrømme fra Ukraine betyde, at personer, der også kan udgøre en trussel for Danmark, indrejser i Europa skjult i strømmene. På længere sigt kan bl.a. tilstedeværelsen af et konfliktområde i Europa, hvor tilgængeligheden af våben må formodes at være høj, eventuelt kunne [sic] tiltrække tilrejsende ekstremister, som på sigt også kan udgøre en trussel mod Danmark,« står der enslydende i både CTA’s trusselsvurdering fra marts og i den vurdering, der indgik i beslutningsgrundlaget for den seneste forlængelse fra efteråret.

Formuleringen er ordret den samme i begge vurderinger – inklusive den sproglige fejl i anden sætning.

Der er altså ikke spor af nogen ny terrortrussel relateret til krigen i Ukraine i oplysningerne fra PET-centeret. Og der står ikke noget specifikt om den trussel fra flygtende russere, som den danske regering i efteråret fremhævede som en ny begivenhed, der skulle »ses på en baggrund« af CTA’s vurdering.

Uanset hvad er det ikke tilstrækkeligt til, at grænsekontrollen er lovlig, vurderer Stefan Salomon fra universitetet i Amsterdam:

»Det er alt sammen meget hypotetisk og lever ikke op til Schengen-reglernes krav om en ægte og nærværende trussel.«

Flere gør det samme

Information har spurgt tidligere udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg og de forhenværende justitsministre Nick Hækkerup og Mattias Tesfaye, om de på nogen måde er blevet advaret af embedsværket om, at de risikerede at handle ulovligt med deres forlængelser af grænsekontrollen.

Nick Hækkerup og Mattias Tesfaye har afvist at besvare spørgsmålet og henviser til Justitsministeriet. Inger Støjberg, der i dag er formand for Danmarksdemokraterne, skriver i et mailsvar til Information:

»Det har i hele min ministertid været vurderingen fra Udlændinge- og Integrationsministeriet, at de omtalte forlængelser af grænsekontrollen var lovlige, og jeg kan da også konstatere, at grænsekontrollen er blevet forlænget en hel del gange, siden jeg stoppede som minister i 2019. Jeg mener i øvrigt stadig, at det er nødvendigt med grænsekontrol.«

Udlændinge- og Integrationsministeriet havde frem til 2019 ansvaret for forlængelserne af grænsekontrollen. Ministeriet har ikke ønsket at kommentere kritikken og henviser til Justitsministeriet.

I et skriftligt svar undlader Justitsministeriet at forholde sig til kritikken om, at forlængelserne af grænsekontrollen gennem årene gentagne gange har været ulovlige. Ministeriet svarer heller ikke på, om det har gjort ministrene opmærksom på, at de risikerede at handle ulovligt. I stedet nøjes Justitsministeriet med at forholde sig til den seneste forlængelse af grænsekontrollen.

»Som det fremgår af Danmarks notifikation til Kommissionen den 14. oktober 2022, er det vurderingen, at betingelserne for at genindføre grænsekontrol i en ny midlertidig periode er til stede,« skriver ministeriet og tilføjer, at EU-Domstolens dom »selvsagt« har været inddraget i forbindelse med den vurdering.

Justitsministeriet forholder sig ikke konkret til de juridiske eksperters argumenter, men fremhæver i stedet, at flere andre lande ligesom Danmark har forlænget grænsekontrollen.

Justitsminister Peter Hummelgaard tilføjer i en skriftlig kommentar, at han lægger den omtalte vurdering »til grund« og mener, at »genindførelsen af den midlertidige grænsekontrol var en rigtig beslutning«.

»Regeringen vil forud for udløbet af den nuværende periode med midlertidig grænsekontrol lave en vurdering af, om den midlertidige grænsekontrol skal genindføres for en ny periode,« skriver han.

Information har bedt Justitsministeriet om aktindsigt i alle vurderinger vedrørende lovligheden af grænsekontrollen, som er blevet foretaget gennem årene. Det har ministeriet afslået, med henvisning til at der er tale om »dokumenter, som enten er udarbejdet til intern brug i ministeriet, eller som er udvekslet mellem ministeriet og en række andre ministerier, på et tidspunkt hvor flere ministre havde behov for embedsværkets rådgivning eller bistand«.

I sit afslag henviser ministeriet også til forholdet til andre lande og internationale institutioner, samt at der »i det konkrete tilfælde foreligger et hensyn til den politiske beslutningsproces af helt særlig karakter«.

Justitsministeriet har afvist at fortælle, hvad det mere konkret er for et hensyn af »helt særlig karakter«.

Det er EU-Kommissionens opgave at skride ind, hvis et medlemsland overtræder EU-retten. Information har spurgt Kommissionen, om den har nogen bekymringer om, hvorvidt Danmarks grænsekontrol er lovlig. 

I en mail til Information svarer talspersonen for home affairs, Anitta Hipper, ikke på det spørgsmål, men skriver: 

»Vurderingen af situationen ved de interne grænser er en pågående proces. Schengen-koordinatoren fortsætter sin dialog om situationen ved de interne grænser med Danmark og de andre relevante medlemsstater.«