Kampen om en sikkerhedspolitisk dagsorden i Europa

Når EU's medlemslande er samlet, er målet samarbejde. Det samme gælder, når mange af de samme lande i stedet mødes i NATO-regi. Alligevel ser situationen helt anderledes ud, når det kommer til forholdet mellem de to organisationer, der ellers har størstedelen af deres medlemmer til fælles. Igennem ti år har NATO og EU været fastlåst i en magtkamp om indflydelse på Europas sikkerhedspolitik og om medlemslandenes militær og forsvarsbudgetter.

"Der er en skarp konkurrence mellem EU og NATO, der handler om geopolitik og indflydelse. USA er interesseret i NATO versus EU - kampen om den sikkerhedspolitiske dagsorden i Europa," siger den amerikanske forsker Soeren Kern, der er senioranalytiker i transatlantiske relationer ved Strategic Studies Group i Madrid.

Forholdet mellem de to organisationer er så tilspidset, at et næsten fast punkt på dagsordenen for det skiftende EU's formandskab er forbedret samarbejde og koordinering mellem de to organisationer. Så sent som i januar i år vedtog Europa-Parlamentet et forslag om bedre mulighed for samarbejde. Samme tone høres fra den anden side af bordet. Ved fejringen af NATO's 60-års jubilæum var et af de gentagende budskaber, at samarbejdet med EU skulle forbedres. Og det var da også en af de første erklæringer den nyudnævnte generalsekretærv Anders Fogh Rasmussenv kom med om målene for sit fremtidige virke: Forholdet mellem EU og NATO skal forbedres.

Tanken om et stærkt europæisk forsvarssamarbejde har længe skabt uro hos NATO's største bidragsyder, USA. For USA er et EU med en velfungerende selvstændig sikkerhedspolitik lig med risikoen for et Europa uden behov for NATO. Sådan et scenarium ville fratage USA dets privilegium som indflydelsesrig magtfaktor på europæisk sikkerhedspolitik - et privilegium landet har været i besiddelse af siden 2. Verdenskrig.

"Der har længe været en mistanke i USA om, at EU forsøgte at skabe en uafhængig rolle separat fra NATO og uden for amerikansk kontrol," siger Reginald Dale, der er forsker i europæiske forhold ved den amerikanske tænketank Center for Strategic and International Studies, CSIS, i Washington.

Frankrig tilbage i Nato

Den amerikanske bekymring for EU's udvikling strækker sig helt tilbage til 1998, hvor den daværende franske præsident, Jacques Chirac og den tidligere britiske premiereminister Tony Blair annoncerede det, der skulle blive starten på det europæiske fælles sikkerheds- og forsvarssamarbejde, ESDP-samarbejdet. Selvom blandt andet Tyskland, Belgien og Luxembourg igennem tiden ivrigt har agiteret for projektet, har Frankrig hele tiden stået, som den stærkeste fortaler for samarbejdet.

Derfor kom det heller ikke bag på nogen, at de største bifald ved Frankrigs genindtrædelse i NATO's integrerede militære samarbejde, kom fra den anden side af Atlanten. Mens Frankrigs præsident, Nicolas Sarkozy, måtte lægge øre til hård kritik i sit hjemland, var modtagelsen fra NATO's største bidragsyder, USA, yderst positiv. Den amerikanske præsident, Barack Obama, udtalte ved nyheden om Frankrigs genindtræden, at han "med stor begejstring" bød Frankrig velkommen og roste samtidig Nicolas Sarkozy for sit lederskab. For Frankrigs tilbagevenden til NATO ses af mange amerikanere som et tegn på, at Frankrig omsider er kommet til fornuft. Frankrig har, i tiden efter den tidligere præsident Charles de Gaulle for 43 år siden trak landet delvist ud af NATO-samarbejdet, agiteret stærkt for en selvstændig EU's sikkerheds- og forsvarspolitik. Men det håber USA nu på, at Frankrig med sin fulde tilslutning til NATO, vil lægge bag sig.

"USA's mistanke over for ESDP har altid være rettet meget direkte mod Frankrig, så jeg tror, at Frankrigs tilbagevenden til NATO vil vise sig yderst behjælpeligt for forholdet mellem NATO og EU. Nu kan EU fortsætte med at udvikle sin rolle i samarbejde med NATO, uden at vække så meget uro i USA," siger Reginald Dale.

Konkurrence

ESDP-samarbejdet blev fra starten mødt af den hårde tone fra den anden side af Atlanten: EU kunne godt glemme alt om at skabe sig et sikkerheds- og forsvarssamarbejde, som på nogen måde konkurrerede med NATO. I den tidlige fase af ESDP gik uenigheden derfor på, hvorvidt NATO skulle være EU's militære arm. USA var insisterende, men EU holdt fast i, at en sådan løsning - set ud fra et fransk og pro-europæisk synspunkt - ville forhindre EU i at udvikle sine egne instrumenter.

Men med - særlig USA's - frygt for, at der skulle udvikle sig unødige duplikationer, blev et kompromis indgået mellem de to organisationer. I Berlin Plus-aftalen i 2002 hedder det blandt andet, at EU kan få adgang til militærudstyr og hovedkvarterer i NATO. Adgangen er dog afhængig af, at NATO ikke selv har ønske om at igangsætte en operation, dér hvor EU vil gøre brug af udstyret. Samtidig er alle NATO-lande udstyret med en vetoret, der kan forhindre udlånet.

"Aftalen viser, at NATO vil være den primære sikkerhedsinstitution og vil sikre sig, at de har overtaget med ESDP'en, som de ser som den nye dreng i klassen. Det er en form for spil eller konkurrence, hvor NATO forsøger at gøre opmærksom på, at de stadig er der, og at de fortsat har en vigtig rolle. Man kan sige, at de to organisationer er fastlåst i et forhold, hvor de forsøger at samarbejde, mens de samtidig konkurrerer med hinanden," siger Vasilis Margaras, der er ekspert i EU/NATO-forhold ved The Centre for European Policy Studies i Bruxelles. Kampen om indflydelse mellem de to organisationer strækker sig også til medlemslandenes forsvarsbudgetter og militær.

"NATO er selvfølgelig nervøse for, at medlemslandene bruger penge og militær på ESDP i stedet for NATO," siger Soeren Kern.

Kamp om landenes midler

Det samme pointerer Trine Flockhart, der forsker i forsvars- og sikkerhedssamarbejde ved Dansk Institut for Internationale Studier, DIIS.

"Der er jo kun det antal soldater, der nu engang er - uanset om man giver dem en NATO-hat eller EU-hat på. Som det ser ud nu, er det svært at opfylde alle de behov, der er, og det mærker man eksempelvis særligt i NATO's udrykningsstyrke - NATO Response Forces (NRS) - hvor man har problemer med at få soldater nok. Det er jo blandt andet fordi, at alle lande, som er medlemmer af begge organisationer, oplever, at der er stort pres på, hvordan de prioriterer deres ressourcer," siger hun.

EU-landenes forsvarsbudgetter blegner i forhold til det amerikanske. Hvor USA's militærbudget for 2009 er på 650 milliarder dollar - hvilket svarer til 45 procent af verdens samlede udgifter til militær - ligger det samlede tal for EU på under halvdelen, nemlig 312 milliarder dollar. Traditionelt set er de europæiske lande også langt mere tilbageholdende med udstationering af soldater til internationale missioner. Så selvom der konkurreres om de sparsomme ressourcer, er det også de begrænsede europæiske forsvarsbudgetter, der har ført til stigende ro i den amerikanske lejr. For så længe EU-landene holder igen på pengepungen, vil EU ikke blive en trussel for NATO, pointerer Reginald Dale.

"Jeg tror, at mistænksomheden over for EU er nedadgående, fordi det efterhånden står klart, at lige meget hvilken militærstyrke europæerne forsøger at skabe, vil det være peanuts i forhold til USA - det vil ikke blive en reel konkurrent. ESDP har ikke formet sig til det, som det først blev blæst op til at være," siger han.

Men den holdning er mange uenige i. Da Frankrig allerede sidste år annoncerede, at de var interesseret i at vende tilbage til et fuldt medlemskab af NATO, advarede den amerikanske konservative tænketank Heritage Foundation stærkt imod, at USA var for eftergivende:

"Det er vigtigt, at Washington ikke lader sig friste til at forhandle fremtiden for den transatlantiske alliance væk for et løfte om et par få hundrede eller måske tusinde tropper i Afghanistan. Som den tidligere britiske forsvarsordfører Bernard Jenkin har noteret sig, bør Frankrigs genindtræden i NATO kun være en mulighed, hvis Paris bekræfter NATO's overherredømme i europæisk forsvar og sikkerhed, og hvis NATO kan være sikre på, at Frankrig ikke bevidst vil engagere sig i forstyrrende politik."

Alligevel anerkendte USA for første gang sidste år ESDP, da USA's forrige præsident George Bush ved sidste års NATO-møde i Bukarest udtalte, at USA havde brug for et stærkt europæiske sikkerheds- og forsvarssamarbejde.

Frankrigs dobbeltspil

Netop USA's anerkendelse af ESDP er en af årsagerne til, at mange er af den opfattelse, at Frankrigs tilbagevenden til NATO langt fra betyder, at landet har afskrevet dets store ambitioner for det europæiske ESDP-samarbejde.

"Man skal ikke tro, at fordi Frankrig nu vender tilbage til NATO's militærintegrerede struktur, så har de lige pludselig skiftet mening og er helt vilde med NATO. Det er slet ikke det, der er tilfældet. De er blevet medlem af NATO for at kunne styrke EU," siger Trine Flockhart.

For når NATO vælger at gå ind i et land, opstår der oftest en "post-konflikt-situation", hvor der er stor risiko for problemer med ustabile stater, organiseret kriminalitet og nød, og der vil EU se sig nødtvungen til at gå ind og rydde op efter en amerikansk-ledet NATO-indsats, der har været inde og bruge det tunge skyts, uddyber Trine Flockhart.

Derfor mener flere da også, at Frankrigs tilbagevenden blandt andet ses i lyset af, at ESDP er ved at miste initiativretten til sine missioner.

"Den franske vision var egentlig, at EU skulle arbejde sig op i et stille og roligt tempo ved at starte med mindre operationer i blandt andet Afrika. Men så kommer Afghanistan som sådan en kæmpe operation, hvor det er NATO, der kører ind og derefter ringer til EU og beder dem om at assistere. Det var NATO, der var blevet dagsordensættende, mens EU mistede initiativretten - og da det gik op for Frankrig, besluttede de sig for, at de var nødt til at spille lidt anderledes," siger Sten Rynning, der er professor i international politik ved Syddansk Universitet og har forsket i NATO og EU's sikkerhedspolitik.

Når Frankrig igen indtræder i NATO's integrerede militære samarbejde, vil landet fremover have mulighed for at nedlægge veto mod militæroperationer, hvor der ikke er europæisk interesse.

I NATO har man tidligere kunnet omgå fransk modstand ved at flytte beslutninger fra Det Nordatlantiske Råd til Militærkomiteen, hvor Frankrig indtil nu ikke har siddet med. På den måde undgik man eksempelvis Frankrigs modstand mod NATO's støtte til Tyrkiet ved invasionen af Irak i det forløb, der siden hen er blevet kaldt NATO's near death experience, fordi NATO-landene ikke stod sammen, da et NATO-land blev udsat for angreb.

Interne stridigheder i EU

Men det er ikke kun USA, der har forvoldt ESDP-samarbejdet problemer. Interne stridigheder i EU om kursen for den politiske udvikling var allerede tidligt i forløbet ved at vælte projektet, da en del lande - heriblandt Tyskland og Frankrig - skubbede på for, at ESDP'en skulle udvikle sig hurtigere og muligvis i flere tempi. De lagde op til, at de lande, der var klar, kunne udvide ESDP-samarbejdet, og de lagde dermed afstand til Storbritannien og andre EU-lande, der holdt fast i, at EU ikke måtte udvikle sig til en reel konkurrent til NATO-samarbejdet. Projektet blev en fiasko. Amerikanske høge gned sig i hænderne, og de involverede lande blev kritiseret voldsomt fra flere kanter i EU. Det blev særlig fremhævet, at en europæisk forsvarsaftale uden Storbritannien - der har det største forsvarsbudget i EU - var at skyde helt ved siden af. Initiativet blev lanceret i kølvandet på den amerikanske invasion af Irak, hvor EU-landene kun fem år efter begyndelsen på ESDP-samarbejdet stod splittet over spørgsmålet om deltagelse i krigen og den amerikanske såkaldte coalition of the willing. Mange er i dag af den opfattelse, at den tidligere amerikanske præsident George Bush helt bevidst forsøgte at splitte EU-landene på forsvarsområdet med Irakkrigen.

"Traditionelt set har USA gjort meget for at splitte EU's sikkerhedspolitiske arbejde. Med Irakkrigen lykkedes det at dele EU i to lejre, og det samme er faktisk langt hen af vejen lykkedes med Afghanistan. USA behandler EU som en enhed, når det er i USA's egeninteresse - som eksempelvis ved handel - men når det kommer til sikkerhedspolitik, går USA i stedet ind og lægger et kæmpe pres på de europæiske lande enkeltvis for at få dem til at indordne sig efter amerikanske målsætninger. Når den amerikanske præsident ringer direkte til den danske statsminister - eller andre europæiske ledere for den sags skyld - og presser på, er det utrolig svært at sige fra," siger Soeren Kern.

Med optagelsen af de østeuropæiske lande i EU i 2004 voksede modstanden mod et europæisk forsvarssamarbejde konkurrerende til NATO, da de fleste østlande ser NATO som en garant mod Rusland, som EU ikke kan erstatte.

Ligesom sin forgænger har den amerikanske præsident, Barack Obama, bekræftet, at USA øsker et stærkt EU, men det står endnu uklart, hvordan USA på længere sigt vil forholde sig til ESDP.