Nu bliver det sværere at kigge ministrene efter i kortene

I forrige uge afleverede Offentlighedskommissionen sin betænkning i to tykke bind på 1.216 sider. Det er et forslag til en ny offentlighedslov, som efter planen vil blive fremsat til næste folketingssamling. I forbløffende enighed vil kommissionen med en enkel ny lovparagraf (§ 24, stk. 1, nr. 1 og 2 - se faktaboks) definere 'Slotsholmen', dvs. alle ministerierne, alle styrelserne og alle direktorater, til én og samme myndighed, når det drejer sig om politisk ministerbetjening.

Det lyder ikke så kontroversielt, som det er. For i sammenligning med den nuværende offentlighedslov bliver der tale om et sort hul, der vil få uanede konsekvenser for muligheden for at få aktindsigt i dokumenter, specielt hvis de er pinlige eller irriterende for de politiske magthavere.

Her følger en forklaring: Udgangspunktet for den nugældende lov er, at kun dokumenter, der er udvekslet mellem forskellige myndigheder, er underlagt aktindsigt.

Det er - med ganske enkelte undtagelser - interne dokumenter derimod ikke. Med interne dokumenter forstås dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed alene til eget brug.

Når lovforslaget nu vil omdefinere samtlige departementer, styrelser og direktorater osv. til én myndighed, så bliver alle udvekslede dokumenter automatisk til interne dokumenter, der er udarbejdet til myndighedens eget brug, og dermed er de ikke undergivet aktindsigt. Det lyder nemt lovteknisk og indviklet, men konsekvensen er til gengæld ikke til at tage fejl af: Dokumenter, der er udvekslet mellem forskellige myndigheder, f.eks. forud for fremsættelse af et lovforslag, vil ikke længere automatisk være omfattet af aktindsigt.

Derfor vil artikler, der på baggrund af aktindsigt går bag om f.eks. et lovforslag eller en redegørelse for at beskrive den politiske proces undervejs, ikke længere kunne laves som hidtil.

Konklusionen kom før redegørelsen

Information har gennem årene bragt adskillige artikler, der netop har været baseret på aktindsigt i dokumenter, der er udvekslet mellem forskellige myndigheder - men som ifølge det ny forslag til offentlighedslov ikke længere vil være tilgængelige for offentligheden.

•Et første eksempel er en artikel om den omstridte tuneserlovs tilblivelse, som Information bragte den 19. december 2008. Via aktindsigt bl.a. hos Udlændingeservice, Justitsministeriet og Integrationsministeriet kunne avisen dokumentere, at lovforslaget oprindeligt kun havde haft sigte på tre personer. Først undervejs fandt man på, at lovforslaget skulle omfatte alle udlændinge på tålt ophold, så loven ikke kunne kaldes en særlov. Avisen kunne også vise, hvordan rigspolitichef Hans Viggo Jensen med egen håndskrift havde noteret i margenen på en tidlig version af lovforslaget, at bestemmelsen om at udlændinge på tålt ophold dagligt skal melde sig hos politiet i Sandholmlejren, ikke var et behov, som politiet havde haft.

Med den gældende offentlighedslov kunne avisen få aktindsigt i dokumenterne, fordi de var udvekslet mellem forskellige myndigheder. Det ville ikke være muligt med forslaget til ny offentlighedslov, der i lovteknisk forstand vil samle alle myndigheder til én, når det drejer sig om politisk ministerbetjening.

•En anden artikel, som heller aldrig ville være blevet til noget med den nye offentlighedslov blev bragt i Information den 14. april 2007. Emnet var den redegørelse, som Forsvarsministeriet udsendte som opfølgning på tv-dokumentaren Den hemmelige Krig. Redegørelsen frikendte regeringen for alle anklager. På baggrund af aktindsigt i Forsvars-, Udenrigs- og Statsministeriet samt Forsvarskommandoen i tidligere versioner af redegørelsen kunne avisen vise, hvordan embedsmændene var startet med at skrive konklusionen om frifindelse og først derefter skrev selve teksten i redegørelsen. Også her kunne avisen få aktindsigt i dokumenterne, fordi de var udvekslet mellem forskellige myndigheder.

•En tredje artikel handler om en frivillig aftale, som den daværende sundhedsminister indgik i foråret 2000 med tobaksindustrien om at løfte sløret for visse tidligere hemmeligholdte tilsætningsstoffer i cigaretter.

Her kunne avisen på baggrund af aktindsigt i Sundhedsministeriet i en artikel den 22. januar 2001 dokumentere, at ministeren oprindeligt havde ønsket en skrappere aftale, der bl.a. omfattede hele tobaksindustrien og altså ikke kun cigaretterne.

Fælles for de tre artikler er, at de skildrede baggrunden for, hvorfor et lovforslag, en redegørelse og en frivilig aftale havde fået præcis den udformning, som tilfældet var. Med andre ord har aktindsigten givet offentligheden bedre mulighed for at kigge magthaverne over skuldrene undervejs i politiske processer.

Bedre rådgivning

Offentlighedskommissionen er særdeles bevidst om, at offentlighedens fulde indsigt i grundlaget for en beslutning »vil kunne bidrage til, at offentligheden gennem brug af offentlighedsprincippet kan kontrollere forvaltningsmyndighedernes beslutninger,« som Kommissionen selv formulerer det.

Alligevel står Kommissionen samlet om forslaget til en ny § 24. Det sker med følgende begrundelse: Politikerne vil træffe bedre og mere kvalificerede beslutninger, fordi deres rådgivning vil blive bedre og mere kvalificeret, hvis den unddrages offentligheden. Baggrunden for ræsonnementet er, at en embedsmand, der ved, at rådgivningen af ministeren via en senere aktindsigt kan havne på forsiden af en avis, vil være mindre tilbøjelig til at pege på alternativer eller f.eks. udpege områder, hvor ministeren tager fejl. Samtidig er administrationen af det moderne samfund, lyder Kommissionens argumentation, blevet så kompleks, at ministerbetjeningen ikke længere kun hovedsageligt foregår i ministerens eget departement, men i stigende grad også via styrelser og andre underliggende myndigheder. Derfor skal myndighedsbegrebet udvides til at omfatte alle myndigheder under ét, der betjener en minister.

Alle stemte for et sort hul

I valget mellem på den ene side at forbedre offentlighedens muligheder for kontrol af forvaltningen og på den anden side at kvalificere rådgivningen af ministrene, har samtlige 21 medlemmer af Kommissionen uden mindste spor af uenighed valgt side til fordel for den bedre rådgivning. Det kan næppe undre, at repræsentanterne i Kommissionen for f.eks. Statsministeriet, Finansministeriet eller Indenrigs- og Socialministeriet har antaget denne holdning. Men samme holdning har også repræsentanterne for Dansk Journalistforbund, Danske Dagblades Forening, Danmarks Journalisthøjskole, TV 2, DR, oplysningsforbundet AOF og Institut for Menneskerettigheder haft.

Kate Bluhme har repræsenteret Dansk Journalistforbund (DJ), og hun henviser til kommissoriet for Offentlighedskommissionen. Det peger netop på behovet for en øget beskyttelse på grund af nutidens mere tværgående arbejdsformer i forvaltningen:

»Jeg indrømmer da blankt, at jeg ikke sloges imod at få ændringer på området ind i lovforslaget. Jeg valgte at bruge kræfterne på at få de bedst mulige vilkår for offentligheden og medierne under en ny lov, som tager højde for de nutidige samarbejdsformer. Det arbejde bar efter min bedste opfattelse frugt,« siger Kate Bluhme.

Og dét glæder hun sig over: »Jeg er klar over, at mange kolleger finder det uforståeligt, at jeg - selvfølgelig med kontinuerlig opbakning fra mit bagland i DJ, som jeg har holdt tæt orienteret gennem alle årene - har afstået fra markeringen. Det må jeg leve med. Til gengæld tror jeg, at de dissenser, som jeg endte med at skrive under på, har muligheder for sig og i hvert fald ikke vil blive afvist helt uden politisk kamp.«

Også afdelingsforstander Oluf Jørgensen fra Danmarks Journalisthøjskole tilslutter sig § 24 uden sværdslag:

»Det er nødvendigt med et samarbejde på tværs af ministerier og styrelser. Og det er også ønskeligt, at en embedsmand i et ministerium, der står med et problem, kan sende en mail rundt og spørge om råd, uden at andre får indsigt. Derfor, ud fra et samfundsmæssigt synspunkt hvor vi gerne vil have en kvalificeret sagsbehandling, så er det en god paragraf,« siger han.

- Set ud fra et ønske om størst mulig åbenhed er det argument irrelevant?

»Når jeg bliver udpeget til at sidde i en kommission som ekspert på vegne af en vidensinstitution, så tænker jeg også på, hvordan reglerne virker. Jeg tænker ikke udelukkende på, hvordan der kan komme mest mulig åbenhed.«

- Du er enig i, at paragraf 24 vil føre til mere lukkethed?

»Det kan jeg ikke svare enkelt på. Men jo, som udgangspunkt vil der blive mere lukket, fordi det interne område udvides og bliver større. Det gør det så desto mere vigtigt at få andre bestemmelser i lovforslaget frem i lyset, ikke mindst forslaget om ret til aktindsigt i en sags faktiske grundlag. Den skal også gælde ved ministerbetjening. Desuden foreslår kommissionen en ny ret til indsigt i interne faglige vurderinger, der ligger til grund for lovforslag, handlingsplaner mv. Flertallet vil dog undtage bl.a. ministerbeslutninger fra denne ret, der i så fald bliver stærkt amputeret,« svarer Oluf Jørgensen.

Uklar rækkevidde

Selv om Kommissionen slår til lyd for, at der skal anlægges en restriktiv fortolkning af § 24, så er rækkevidden af paragrafen alligevel forbløffende uklar.

Som det fremgår af teksten til paragraffen, så har bestemmelsen kun betydning i sager om »ministerbetjening«, men Kommissionen har til gengæld store vanskeligheder med at afgrænse dette begreb. Således finder Kommissionen det »afgørende« for, om et dokument, der udveksles mellem to ministeriet, kan karakteriseres som internt, vil være, om udvekslingen »sker i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvor ministeren har eller må forventes at få brug for embedsværkets rådgivning«.

Læs lige den sætning en gang til - og tænk så over, hvad der ikke af embedsmænd med uvilje mod at blive kigget nærmere i kortene kan mase ind under denne løse definition. Det er ifølge Kommissionen ligegyldigt, om ministeren selv har efterspurgt rådgivningen, lige som det er uden betydning, om ministeren faktisk har modtaget, set eller hørt om rådgivningen indeholdt i de pågældende dokumenter.

I forhold til tidligere, hvor offentligheden som udgangspunkt havde ret til at få aktindsigt i dokumenter, hvis de var udvekslet mellem to myndigheder, så er det i forslaget til ny offentlighedslov meget mindre klart, hvilke argumenter, man nu kan bruge, hvis man skal argumentere for, at et givet dokument ikke er udarbejdet som et led i ministerbetjeningen.

Direkte adspurgt sagde Folketingets Ombudsmand således på en høring i sidste uge, at det bedste råd, han kunne give til journalister og andre, der efter at have begæret aktindsigt var blevet afvist med henvisning til § 24, var at klage til ham.

For så vidt et udmærket råd, men bortset fra, at resultatet af en sådan klage foreløbig fortoner sig i det uvisse, så vil ombudsmandens behandling i sig selv kunne forlænge afgørelsen i en aktindsigt med halve eller hele år. Derfor kan den sag, som medier ønsker aktindssigt, for længst være blevet uaktuel.