Analyse
Læsetid: 8 min.

De tvetydige topembedsmænd

Den gamle forestilling om, at politikere skal føre politik, og embedsmænd skal være deres upolitiske medhjælpere, holder ikke længere. Embedsmænd skal nu helst være politiske kamæleoner, som kan gøre alt det, som politikere ikke selv kan klare. Også selv om det er i strid med gamle demokratiidealer
Ansvar? Der er kommet mere og mere uorden i de rolle- og ansvarssystemer, som ministre og embedsmænd er underlagt. Nogle agerer som ministre, andre bliver brugt som skjold eller syndebukke. I 2009 gik forsvarschef Tim Jørgensen af i forlængelse af den såkaldte Jægerbog-sag. For offentligheden og Folketinget fremstår sagen fortsat mystisk.

Ansvar? Der er kommet mere og mere uorden i de rolle- og ansvarssystemer, som ministre og embedsmænd er underlagt. Nogle agerer som ministre, andre bliver brugt som skjold eller syndebukke. I 2009 gik forsvarschef Tim Jørgensen af i forlængelse af den såkaldte Jægerbog-sag. For offentligheden og Folketinget fremstår sagen fortsat mystisk.

Søren Bidstrup

Moderne Tider
24. juli 2010

I Videnskabsministeriets Universitets- og Bygningsstyrelse søgte man for ikke så længe siden en medarbejder, der kunne 'analysere udfordringer, udforme politiske initiativer og føre dem ud i livet'. En ven, der så annoncen, spurgte mig, om ikke det er ministre, der udformer politiske initiativer? »Langtfra altid«, svarede jeg. Og den nævnte stillingsannonce ligner mange andre stillingsannoncer i den seneste menneskealder. Den gamle forestilling om, at politikere skal føre politik, og embedsmænd skal være deres upolitiske medhjælpere, er brudt sammen. Embedsmænd skal nu helst være politiske kamæleoner, der kan gøre alt det, som politikere ikke kan klare selv - uanset om det er i strid med gamle demokratiidealer.

Lars Quistgaard fra DJØF (Dansk Jurist- og Økonomforbund, der organiserer langt de fleste embedsmænd og i øvrigt også et stort antal politikere) beskrev for nogle måneder siden det danske demokrati: »Udviklingen har kaldt embedsværket fra maskinrummet op på dækket - ja, sågar op på broen. De skal være med til at planlægge kursen, udvikle manøvrer i oprørte vande og sikre, at passagererne får at vide, hvad der sker og hvorfor. At medvirke er et af embedsværkets væsentlige bidrag til et levende og stærkt demokrati.«

Det er altså et levende og stærkt demokrati i DJØF-øjne, at embedsmænd også sætter kursen.

Borgerne er som passagerer skibets 'kunder'. Det ligner ikke det folkestyre, bønder og arbejdere engang kæmpede for, da de krævede stemmeret.

Hvem styrer hvem?

En stor og stadig mere indviklet offentlig sektor, internationaliseringen af politik, EU-medlemskabet, nyere politiske problemer med miljø, klima og meget andet har gjort det svært for det danske regeringssystem, der blev opbygget i 1848. Heller ikke de stadig flere akademikere blandt ministrene kan overkomme det hele.

Der lovgives med stadig flere rammelove, der giver bemyndigelser til administrationen - efter lovforslag konciperet af embedsmænd.

Problemerne med forestillingen om, at politikerne styrer, og embedsmændene styres blev for alvor synlige allerede i efterkrigstiden og under krisen 1970'erne. Mange ministre var overanstrengte og krævede mere hjælp. Embedsmændene og deres organisationer ville undgå, at ministrene fik politiske statssekretærer. I stedet gjorde man det lettere for ministrene at slippe af med ledende embedsmænd, som ifølge ministrene ikke 'leverede varen'. Kunne for eksempel en departementschef ikke støtte sin minister med politisk og taktisk tænkning, så kunne ministeren få en anden.

I bytte for den mindskede ansættelsestryghed fik embedsmændene højere løn. I 1975 var der ikke stor forskel på en departementschefs og en professors løn. Nu tjener departementschefer tre-fire gange så meget. Lønnen stiger fortsat hurtigere for dem end for de fleste andre offentligt ansatte. I 2008-09 steg de for eksempel med næsten ti procent. Dertil kommer bonusordninger, der delvist ligger i tusmørke, men som har forbløffet en del. Ydermere har de mest magtfulde departementschefer og andre offentlige ledere fået 'ministerbil med chauffør'. Og ikke mindst har de fundet og opfundet en række lukrative retrætestillinger. En række tidligere departementschefer har været direktører for eksempelvis DONG, Det Kongelige Teater og andre institutioner, og de indgår desuden i en lang række bestyrelser. De udgør et ledelsesnetværk, et nyt eksklusivt toplag, som i nogen udstrækning støtter hinanden.

Toplederne er imidlertid ikke lige godt stillede. Som mellem ministre er der også et hierarki mellem topembedsmænd (langt de fleste er fortsat mænd). I spidsen står lederne i de mest magtfulde ministerier som Statsministeriet og Finansministeriet. Det er derfor ikke overraskende, at en af de mest spektakulære retræteudnævnelser gik til Statsministeriets departementschef.

Udnævnelsen af departementschef Nils Bernstein til nationalbankdirektør fra 1. november 2005 skete i strid med det princip, der blev knæsat i 1936, da banken blev en selv-ejende institution om, at banken skulle være uafhængig af det politiske system. Bernstein havde som Anders Fogh Rasmussens departementschef været dybt involveret i regeringens økonomiske politik. Han havde aldrig beskæftiget sig professionelt med det finansielle system. Og i modsætning til mange andre lande havde Danmark nu en nationalbankdirektør uden forskningsmæssige meritter. Derimod var han normalt tæt på statsministeren, når det gjaldt rådgivning om udnævnelser til centrale poster.

Bernstein så ikke optrækket til finanskrisen. Så sent som den 15. september 2008 - den dag, hvor Lehman Brothers krakkede - erklærede Bernstein, at det danske finansielle system var 'robust'. Først den 25. september 2008 fik Bernsteins pibe en anden lyd. Man spørger sig selv: »Hvordan i alverden er vi havnet i den situation? Hvad kunne vi have gjort anderledes?« Svaret er: »Vi kunne blandt andet have ladet være med at udnævne Bernstein til nationalbankdirektør. Man havde i Foghs tid forstærket opsvinget og overopvarmet økonomien: Samlet set gav vi boligmarkedet for meget medvind«, erkender Bernstein nu.

Uforståelige bonusser

Diskutable udnævnelser og af og til helt uforståelige uddelinger af bonusser er langtfra de eneste problemer ved det nye toplag af politiserende embedsmænd. Det er måske nok så vigtigt, at der er kommet mere og mere uorden i de rolle- og ansvarssystemer, som ministre og embedsmænd er underlagt. Man så det allerede ved Tamil-sagen, hvor den middelmådige jurist Erik Ninn-Hansen som minister blev ramt langt hårdere end topembedsmændene i Justitsministeriet, som angiveligt skulle være blandt landets skarpeste juridiske hoveder. Man så det også, da en departementschef i sin tid forhandlede et forsvarsforlig i stand med andre partier uden sin ministers tilstedeværelse. Man ser det også, når danske topembedsmænd i EU forhandler på Danmarks vegne i sager, hvor andre lande repræsenteres ministre. Og man så det også, da Bertel Haarder blev kirkeminister i 2005. Et særpræget samarbejde mellem minister og departementschef Jakob Heinsen tog form. Departementschefen afholdt kirkepolitiske debatmøder landet over. Haarder brugte hovedparten af sin tid på sin post som undervisningsminister. Han definerede sin rolle som kirkeminister som en blanding af 'pedel, administrator og forligsmand'. Han ønskede ikke at udøve kirkepolitisk lederskab. Han ville ikke være proaktiv. Han ville indtage en reaktiv og formidlende rolle mellem embedsmænd og borgere.

»Det er et bevidst valg, at det ikke er mig, som kommer til debatmøderne, for jeg lægger meget vægt på, at regeringen ikke har taget stilling til spørgsmålene endnu, og jeg vil ikke forspilde muligheder for nye konstruktive tanker«, sagde ministeren fra partiet, som engang hævdede, at man vidste, hvor man havde det. Jacob Heinsen tog rundt i landet for at drøfte de kirkepolitiske initiativer, som embedsmændene udtænkte. Drøftelserne foregik i det offentlige rum og blev også refereret i pressen. For så vidt optrådte Heinsen som politiker. Han afsøgte det politiske mulighedsrum med prøveballoner. Med risiko for siden at blive undsagt af sin minister. Med teoretisk risiko for, at Heinsens ideer kunne bringe ham i fedtefadet i forhold til senere kirkeministre, som måtte ønske at føre en ganske anden politik end den, som Heinsen talte for offentligt. Konstruktionen medførte også, at de kirkepolitisk interesserede løb en risiko for, at ministeren ville gøre noget andet end det, som Heinsen lagde op til.

Heinsen satte dog grænser. Selv om møderne var offentlige, kunne han ikke deltage i den debat i pressen, der fulgte på møderne, sagde han. Han nægtede også at debattere offentligt med politikere. Situationen var hermed den absurde, at lige netop politikere var udelukket fra at diskutere kirkepolitik, mens andre grupper var velkomne til det. Jakob Heinsens roadshow indikerede, at Danmark som andre lande burde give en stillingsbeskrivelse for departementschefer. Så det ikke er overladt til en tilfældig minister og en tilfældig embedsmænd at definere rollerne og sætte grænserne opportunistisk.

Syndebukke

I andre tilfælde er embedsmændene brugt som skjold eller syndebukke. Kulturminister Brian Mikkelsen blev i april 2008 kritiseret for at reklamere for cirkus Arena. Ministeren sendte en afdelingschef ud i pressen for at forsvare sig.

Familie- og Forbrugerministeriets departementschef Henrik Nepper-Christensen tog i efteråret 2007 skraldet for minister Carina Christensen i TV Avisen under en skandalesag om dyrevelfærd. Men en departementschef skulle efter de gamle normer stå til ansvar over for sin minister, hverken over for Folketinget eller offentligheden.

I 2009 gik forsvarschef Tim Jørgensen af i forlængelse af den såkaldte Jægerbog-sag, hvor forsvaret selv havde fabrikeret en arabisk oversættelse af en bog, som forsvaret mente var farlig for danske soldaters sikkerhed i Afghanistan. Forsvarschefen havde så vidt vides intet at gøre med oversættelsen, men tog det første skrald. For offentligheden og Folketinget fremstår sagen fortsat mystisk.

At regering, Folketing og DJØF ikke er konsekvente, fremgår af en sag i tilknytning til klimatopmødet. Afdelingschef i Klima- og Energiministeriet Thomas Becker forlod to måneder før topmødet sin stilling. I medierne mente man, at det stod i forbindelse med uenigheder med Statsministeriets klimachef Bo Lidegaard om topmødestrategien. De to agerede reelt som viceministre, men uden for ministeransvarssystemet. I Klima- og Energiministeriet mente man, at Becker havde uorden i sine bilag for repræsentative udgifter. Klima- og energiminister Connie Hedegaard erklærede sig af private grunde inhabil i denne sag. Alligevel gav hun siden møde i et samråd i Folketingets miljøudvalg om sagen. Men der var referatforbud fra mødet.

Tidligere minister Hans Engell var næsten fire måneder senere forbløffet over fremgangsmåden: »Ved den lejlighed blev der brudt mange spilleregler - både formelle og uformelle. Ministeren orienterede et folketingsudvalg om en konkret personalesag, hvori hun var inhabil, den pågældende fratrådt - og uden at der var rejst nogen tjenstlig eller anden form for sag imod ham. At udvalget accepterede dette, er ubegribeligt. At DJØF intet foretog sig, kan kun skyldes, at foreningen enten er sløv, eller at Thomas Becker havde frabedt sig det. Anden forklaring gives ikke på dette alvorlige brud på tavshedspligt og habilitetsregler. Men at Connie Hedegaard måtte bruge den type midler, dokumenterede samtidig, hvor presset hun var i sagen både politisk og personligt«. Den slags rod opstår, når man overanstrenger et forældet system. Når embedsmænd i realiteten optræder som strategiformulerende ministre, bør de underlægges samme ansvarssystem som ministre.

DJØF henvendte sig den 18. februar 2010 til statsministeren for at stoppe udhængningen af embedsmænd. Inden da havde statsministeren forsøgt at få SF's leder til at irettesætte Anne-Grethe Holmsgaard, der havde angrebet Bo Lidegaard. Men det skete, efter at både DJØF og Statsministeriet havde set sløvt på, at departementschefen i Forsvarsministeriet havde været udsat for en slags afhøring af repræsentanter fra partierne arrangeret af forsvarsminister Søren Gade. DJØF's formand for offentlige chefer, Per Hansen, udtalte i februar: »Ministrene bør ikke skærme sig bag embedsmændene«. Men er det konsekvent, at DJØF støtter op om embedsmænds aktive inddragelse - og til tider direkte overtagelse - af den politiske kurssætning uden at ville stille dem til ansvar i lighed med ministre?

Det nytter ikke, at DJØF hævder, at teknokratiseringen af politik og reduktionen af folket til kunder giver et levende og stærkt demokrati. Et levende og stærkt demokrati kræver folkelig deltagelse og ansvarlige ministre, ikke tvetydige topembedsmænd.

Tim Knudsen er professor i statskundskab og forvaltning ved Københavns Universitet

Serie

Demokratiets tilstand

Seneste artikler

  • Det syntetiske EU-Parlament

    7. august 2010
    Den lave interesse for EU-Parlamentet er paradoksal, for parlamentet har langt større betydning og magt end før. Love om klima, miljø, arbejdsmiljø, borgernes og varernes fri bevægelighed kan ikke vedtages uden dets godkendelse. Parlamentet beskæftiger sig med rundt regnet halvdelen af EU's lovområder
  • Magt og afmagt

    4. august 2010
    Folketinget har sværere og sværere ved at styre den udøvende magt, regeringen. Magttabet har fået MF'ere til at kontrollere ministre ved bla. at stille byger af sære spørgsmål
  • Det svage statsoverhoved

    26. juli 2010
    At Danmark er et monarki stiller alt andet lige statsministeren mere frit og ukontrolleret end de regeringschefer, som står over for en præsident. Derfor bør fokus være på kongehusets politiske funktion, når debatten om de royale endelig hæver sig over den fladeste sladder, skriver Tim Knudsen
Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk,
seriøs og troværdig.

Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

Kære Tim Knudsen & Information

Tak for disse artikler, som er yderst interessant læsning, der for mig viser det tiltagende forfald i den danske forvaltningskultur - et forfald, der er accellereret ganske stærkt efter 2001 - men måske er jeg for pessimistisk.

Måske kunne Information grave lidt mere i dette med topembedsmænd, der skaber lukrative og vellønnede stillinger til sig selv efter fratrædelse i diverse offentlige (men også private) bestyrelser og som organiserer sig i netværk, der virker med et stærkt bagstræberisk ideologisk islæt.

Men er det ikke korruption, hvis der udpeges topembedsmænd uden de fornødne kvalifikationer, men på basis af ideologisk kammerateri og selvsamme bagefter uhæmmet meler deres kage ved at tildele sig selv lukrative bestyrelsesposter uden den mindste demokratiske kontrol??

Hvad er det, der foregår på Sankt Annæ Plads 13, og hvorledes hænger det sammen med at Danmark er et demokratisk land med en ordentlig og god offentlig forvaltning??

Tak, meget interessant oplysning!

Per Jongberg

Fin artikel, tak.