Læsetid: 7 min.

Hvad kan EU stille op med Ungarn og Polen?

Mens Tyskland og Frankrig i denne uge øgede presset på den polske regering, tog et flertal i EU-Parlamentet fat på Ungarn. Begge lande svækker i disse år centrale demokratiske organer som frie medier og uafhængige domstole. Det rejser spørgsmålet, om EU har ret og legitimitet til at sikre demokratiet i sine egne medlemsstater
Ungarns Viktor Orbán i samtale med EU-præsident Donald Tusk i Bruxelles torsdag. Tidligere på ugen erklærede et flertal i Europa-Parlamentet Ungarns demokrati for at være på katastrofekurs under Orbán.

Ungarns Viktor Orbán i samtale med EU-præsident Donald Tusk i Bruxelles torsdag. Tidligere på ugen erklærede et flertal i Europa-Parlamentet Ungarns demokrati for at være på katastrofekurs under Orbán.

Olivier Hoslet

30. juni 2018

I forbindelsen med forhandlingen af EU’s budget har EU-Kommissionen lagt op til, at økonomisk støtte skal kunne bremses, hvis et medlemsland forbryder sig mod EU’s principper og værdier. EU’s politiske innovationslyst er drevet af institutionelle reformer i Polen og Ungarn. Polen og Ungarn har med deres justeringer af deres nationale institutioner været med til at sætte fokus på spørgsmålet om, hvem der skal gøre hvad, hvis en EU-medlemsstat forbryder sig mod demokratiske principper.

Klubargumentet

Inden det giver mening at diskutere, hvad EU kan og bør gøre i en situation hvor en regering i en medlemsstat indfører reformer, der er i modstrid med demokratiske principper, er det nødvendigt først at etablere, hvorfor EU overhovedet har nogen som helst autoritet i sådan en situation.

Et ofte rejst argument er, hvad man kan kalde klubargumentet. Ifølge klubargumentet har medlemsstater meldt sig ind i klubben (EU), og klubben har en række vedtægter. Overholder man ikke vedtægterne, kan man ikke længere være medlem af klubben. Eller sagt på en anden måde, da Polen og Ungarn meldte sig ind i EU, trådte de også ind på det liberale demokratis brede vej, og træder man væk fra den, så må man også finde sig i at blive sanktioneret.

Selv om klubargumentet er klart, er det vigtigt at holde sig to ting for øje. For det første er EU’s vedtægter ikke helt klare, når det kommer til værdier og principper. Ifølge traktaterne er EU bygget på et sæt af værdier, blandt disse er demokrati og retsstaten, men de er ikke defineret særlig præcist. Så selv om medlemsstater har forpligtet sig på liberalt demokrati, er dette et bredt begreb, inden for hvilket forskelle og genfortolkninger er mulige. For det andet siger klubargumentet intet om, hvad EU skal gøre, hvis en medlemsstat forbryder sig mod unionens værdier og principper.

Den hårde vej

Ifølge EU traktaterne – artikel 7 – kan en medlemsstat, der er i fare for at overtræde EU’s værdier og principper, få suspenderet rettigheder. EU har aldrig brugt artikel 7 til at fratage en medlemsstat rettigheder. Det er der flere grunde til. For at fratage rettigheder skal Det Europæiske Råd enstemmigt (minus overtræderen) vedtage, at medlemsstaten groft og vedvarende overtræder EU’s værdier.

Det vil sige, at artikel 7 er praktisk uanvendelig i situationer, hvor to medlemsstater har svoret at modsætte sig sanktioner mod hinanden. Og det er tilfældet med Polen og Ungarn.

Derudover er artikel 7 en sidste udvej, man har forsøgt at undgå, dels fordi man frygter gengældelse, og dels fordi man ikke ønsker at presse EU ud i en situation, hvor stater fratager hinanden rettigheder. Den form for pressionspolitik strider mod EU’s idé om fællesskab og kompromis.

Fordi artikel 7 er et svært anvendeligt værktøj i EU’s kamp mod udemokratiske strømninger, har kommissionen tyet til traktatbrudsproceduren. Traktatbrudsproceduren er en anden måde at sige på, at kommissionens kan lægge sag an ved EU-domstolen mod medlemsstater, der ikke overholder EU-retten.

Problemet med at benytte traktatbrudsproceduren i kampen mod udemokratiske reformer og brud med retsstatsprincippet er, at der ikke er nogen EU-lovgivning om EU’s værdier. Manglende lovgivning, når det kommer til at definere demokrati og retsstatskravene, har ført til en kreativ brug af traktatbrudsproceduren.

Et eksempel på dette var, da kommissionen lagde sag an mod Ungarn for aldersdiskrimination. Konteksten var, at Ungarns regering havde sænket pensionsalderen for dommere fra 70 til 62. Sænkningen af pensionsalderen betød, at 274 dommere og omkring 20 procent af Ungarns højesteretsdommere blev tvunget på pension.

Den ungarske regering kunne derefter udpege et stort antal dommere. Kommissionen vandt sagen, EU-domstolen dømte, at sænkningen af pensionsalderen var i strid med EU’s regler om ligebehandling, og at de fyrede dommere derfor skulle tilbydes genansættelse i deres gamle stillinger.

Problemet var, at mange af de afskedigede dommere ikke ønskede genansættelse, da Ungarn to år senere hævede pensionsalderen igen. Traktatbrudsprocedure eller ej, så lykkedes det den ungarske regering at gennemføre sit anliggende. Et andet, og måske større, problem er, at kommissionens primære bekymring ikke havde noget med aldersdiskrimination at gøre, men handlede om, at Ungarns regering ved at sænke pensionsalderen truede et helt central element i retsstatsprincippet, nemlig uafhængige domstole.

Sagen mod Ungarn viser, hvorfor traktatbrudsproceduren er en uholdbar måde at irettesætte medlemsstater, hvis den primære bekymring handler om underminering af demokratiet.

Manglen på lovgivning på området gør, at kommissionen er tvunget til at finde alternative søgsmål, der ikke direkte angår det egentlige problem. Forfatningsteoretikere har fremhævet, at EU kan komme uden om dette ved at tillade kommissionen at samle traktatbrud.

Et tænkt eksempel kunne være, at søgsmålet om aldersdiskrimination blev samlet med et søgsmål om manglende konkurrence på mediemarkedet, et om organisationsfrihed osv. Formået skulle være, at bundtet af søgsmål ville belyse sagens kerne. Dette ville dog ikke ændre det mere grundlæggende problem, som ligger i at få kommissionen til at håndhæve lovgivning på et område, hvor der ikke er lovgivning. Det vender jeg tilbage til.

Dialog og monitorering

Fordi de hårde mekanismer, EU har til rådighed, har vist sig svært anvendelige, er blødere mekanismer blevet etableret. EU har lanceret retsstatsinitiativet som et værktøj til at sætte tidligt ind og derfor helt afværge systemiske trusler mod retsstatsprincippet. Retsstatsinitiativet er drevet af et ønske om at kunne nudge genstridige medlemsstater til at ændre uønsket adfærd gennem dialog.

Ifølge retsstatsinitiativet skal kommissionen indlede en dialog med medlemsstater, der er på nippet til at forbryde sig systematisk mod retsstatsprincippet. Den løbende dialog føres semioffentligt og vil derved (forhåbenligt) være med til at tilskynde medlemsstaten til at rette ind.

Initiativet har været iværksat mod Polen, hvor kommissionen siden 2015 har fremhævet betænkeligheder vedrørende Polens regerings respekt for retsstatsprincippet. Dialogen bar dog ikke frugt, og den seneste udviklingen er, at kommissionen for første gang har iværksat artikel 7.

Er det problematisk når EU blander sig?

EU’s indblanding, både gennem bløde og hårde værktøjer, er blevet mødt med kritik. En kritik, der har været rejst, er, at EU ikke selv er en demokratisk organisation, og at den ikke har mandat til at belære selvbestemmende medlemsstater om, hvordan de skal organisere deres demokrati.

Ifølge dette argument er de fælles europæiske demokratiske standarder så vage, at de ikke kan bruges til at regulere efter og at indblanding derfor vil være vilkårlig. I princippet er der dog ikke noget i vejen for, at EU kræver demokratiske præmisser uden selv at være demokratisk. Derudover, er det værd at fremhæve, at EU’s demokratiske legitimitet er afledt af medlemsstaternes – EU er et demokrati af demokratier. Forstået på den måde er EU’s rolle i sådanne spørgsmål retfærdiggjort i EU’s interesse i at opretholde sin egen demokratiske legitimitet.

En anden bekymring, der har været rejst, er, at irettesættelse af medlemsstater har en indbygget bias mod periferien. Bekymringen er, at EU ikke vil iværksætte sanktioner over for de største og mest indflydelsesrige medlemsstater.

Dette blev tydeligt i EU’s manglende sanktioner mod Tyskland, der i flere år i træk kørte med underskud på de offentlige finanser og derved brød sig mod bestemmelserne i vækst- og stabilitetspagten.

Bekymringen kan let oversættes til demokratibeskyttelse, hvor man kan forestille sig, at det vil være lettere at igangsætte en irettesættende dialog eller en egentlig sanktion i f.eks. mindre medlemsstater. En måde at afhjælpe den bias ville være at etablere årlige analyser af demokratiets og retsstatens helbred i hvert enkelt medlemsstat. Dette ville ikke nødvendigvis gøre det nemmere at sanktionere stærke medlemsstater, men det ville garantere, at fundamentet for den irettesættende dialog var lige for alle medlemsstater.

En yderligere svaghed ved både traktatbrudsproceduren og retsstatinitiativet er, at de etablerer et søgsmål eller en dialog mellem kommissionen og en national regering. Det vil sige, at det kun er som absolut sidste udvej – når artikel 7 iværksættes – at valgte politiske organer inkluderes. Ræsonnementet bag at gøre kommissionen til spydspids er at have en neutral traktatvogter, som kan tale fællesskabets interesse. Men i det ræsonnement ligger en antagelse om, at kommissionen er og opfattes som neutral.

Hvis man kigger på de regeringer, der har været med til at motivere EU’s nye mekanismer for demokratibeskyttelse, er de både i Polen og Ungarn valgt på en EU-kritisk platform. Set fra det perspektiv er en irettesættelse eller et søgsmål fra kommissionen ikke svært at udlægge som en illegitim indblanding fra en institution med et meget begrænset demokratisk mandat.

At lade det være op til en lovhåndhæver at beskytte et område, hvor der ikke er klar EU-ret, giver kommissionen et bredt mandat til at fortolke, hvad demokrati betyder i EU, og hvor grænserne for en retsstat skal trækkes. Det er ikke svært at se, hvordan det kan være med til at skærpe opfattelsen af, at der er en konflikt mellem demokratiske valgte nationale regeringer og en ikkedemokratisk institution.

Det er ikke et argument for, at EU ikke bør blande sig, men det er et argument for at etablere mekanismer, der inddrager valgte EU-organer. Europa-Parlamentet spiller allerede en rolle i sagen mod Polen ved at have stemt en resolution igennem, hvor de stiller sig bag kommissionens beslutning om at iværksætte artikel 7.

Men man kunne også forestille sig mekanismer, hvor en vurdering af, at en medlemsstat systematisk underminerer retsstatsprincippet, ville udløse officielle kommentarer fra f.eks. de politiske grupper i Europa-Parlamentet.

Sådanne tiltag ville være med til at aftvinge holdninger fra de politiske grupper regeringspartierne sidder i, og derfor også være med til at tvinge flere demokratiske stemmer ind i en irettesættende dialog.

Tysklands kansler, Angela Merkel, og Frankrigs præsident, Emmanuel Macron, mødtes i sidste uge på et slot i den lille tyske by Meseberg for at finde fælles fodslag forud for EU-topmødet torsdag og fredag. Det gik relativt godt.
Læs også
Bliv opdateret med nyt om disse emner på mail

Folketingsvalget er forbi, men magten skal stadig holdes i ørerne.
Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement. Første måned er gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

Anbefalinger

anbefalede denne artikel

Kommentarer