Danske domstole og anklagemyndigheden har strammet praksis på udvisningsområdet

I november sidste år blev bandelederen Shuaib Khan udvist af Danmark.

Han var ikke selv til stede i Højesteret i det indre København, da højesteretsdommer Jon Stokholm stillede sig bag skranken i 2. afdeling med et rødt ringbind mellem hænderne.

»Thi kendes for ret.«

De tilstedeværende i retten havde rejst sig. Dommeren stod i en bordeauxrød kappe og læste højt fra dommen.

»Landsrettens dom ændres således, at Shuaib Khan straffes med fængsel i tre måneder og en bøde på 12.200 kroner.«

Sagen mod Shuaib Khan havde været for byretten og landsretten. Nu skulle tredje instans tage endelig stilling til spørgsmålet om udvisning.

»Shuaib Khan udvises af Danmark med indrejseforbud i seks år. Statskassen skal betale sagens omkostninger for Højesteret. Værsgo at sidde ned.«

De tilstedeværende i Højesteret i København satte sig ned. Jon Stokholm tog sine briller af og kiggede ud over retten.

»Jeg kan sige i øvrigt ... «

Han redegjorde kort for dommernes afvejning af forskellige hensyn, ikke mindst menneskerettighedskonventionen. Ifølge seks af de syv højesteretsdommere ville en udvisning ikke være i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Så blev retten hævet.

Shuaib Khan, pakistansk statsborger og leder af banden Loyal to Familia, var tidligere dømt 13 gange for overtrædelse af straffeloven: herunder for ulovlig våbenbesiddelse, for flere tilfælde af grov vold, for i to tilfælde at have overfaldet en medindsat og sparket og trampet ham i hovedet, for at have overfaldet en ung mand på gaden og stukket ham i ryggen med en kniv, og for sammen med fire medgerningsmand at have overfaldet en ung mand på gaden i Aalborg og stukket ham ihjel med knive og flasker. I alt var Khan i perioden fra 2003 til 2015 blevet idømt 12 år og fire måneders fængsel. Uden at blive udvist. Nu skete det.

Var dommen et udtryk for en ændring i dansk retspraksis – og at en række stramninger i udlændingeloven var slået igennem ved domstolene? Det spørgsmål blev stillet i dagene efter Højesterets afgørelse, men ifølge flere eksperter kan man ikke konkludere noget om den generelle udvikling ud fra en enkelt sag.

Derfor har Information samlet og gennemgået en række domme og tal fra det seneste år på udvisningsområdet: antallet af ansøgninger fra anklagemyndigheden om anke fra landsret til Højesteret, antallet af domme på mere end et år uden udvisning og afgørelser i en række sager ved Højesteret. Gennemgangen viser blandt andet, at anklagemyndigheden oftere anker sager fra landsret til Højesteret, og at domstolene dømmer udvisning i sager, hvor den tidligere undlod at gøre det. 

Ifølge flere juridiske eksperter er tendensen klar.

»Hvis du kigger på det overordnede billede, er der helt klart sket en opstramning i retspraksis,« siger Jonas Christoffersen, direktør for Institut for Menneskerettigheder.

Professor ved Juridisk Institut på Aarhus Universitet Jens Vedsted-Hansen og professor og centerleder ved Det Juridiske Fakultet på Københavns Universitet Mikael Rask Madsen er enige. 

»I Danmark er der kommet en ret konsekvent linje. Hvis man begår meget grov kriminalitet, er man nærmest et skridt ude af landet. Før i tiden vejede hensynet til, om man kunne udsende til hjemlandet, om den tiltalte kunne sproget i hjemlandet, om han kendte nogen og så videre, tungere. I dag vejer hensynet til den offentlige orden i tiltagende grad tungere end en eventuel tilknytning til det land, de tiltalte kan udsendes til,« siger Mikael Rask Madsen.

På den måde var Højesterets dom i november ikke kun afslutningen på sagen mod Shuaib Khan. Det var samtidig markeringen af en ny tid i dansk udvisningspraksis.

Hårdere linje i Højesteret

I en række sager har Højesteret i 2018 valgt at omgøre domme fra landsretterne på udvisningsområdet. Landsretterne havde med henvisning til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention valgt ikke at udvise – men det gjorde Højesteret. 

Det gælder ud over sagen mod Shuaib Khan blandt andet en sag om et 30-årigt medlem af banden Loyal to Familia, som i Østre Landsret blev idømt otte måneders fængsel uden udvisning for to tilfælde af trusler mod vidner og et tilfælde af afpresning.

Det gælder også en sag, hvor en mand med tunesisk baggrund blev idømt fire års fængsel for at have ladet sig hverve til terrororganisationen Islamisk Stat, og en sag, hvor en 36-årig cambodjansk mand for tredje gang blev dømt for at have voldtaget en ekskæreste uden at blive udvist. I alle sager blev de tiltalte udvist i Højesteret. 

Der har også været sager uden udvisning i Højesteret – i denne uge blev den kroatiske statsborger Jimmi Levakovic på trods af flere domme for kriminalitet ikke udvist – men tendensen er ifølge Jonas Christoffersen en strammere linje.

»Vi har set en række sager, hvor Højesteret har foretaget en anden vurdering end landsretterne. Hvis vi tager som eksempel sagen mod den cambodjanske statsborger, som blev dømt for for tredje gang at have voldtaget en ekskæreste. Det var tredje gang, han ikke var blevet udvist, men så udviser Højesteret ham. Man siger fra Højesteret: Jamen hov, venner! Grænsen ligger et andet sted,« siger Jonas Christoffersen.  

Han påpeger, at dommen mod den cambodjanske statsborger og andre domme fra Højesteret skaber en ny praksis på udvisningsområdet.  

»Det sender et signal ned i systemet om, at den snor, man har gået efter tidligere, skal ligge et andet sted«, siger Jonas Christoffersen.

I Dommerforeningen genkender man udviklingen. Ifølge landsdommer og formand for foreningen, Mikael Sjöberg, har dommerne tidligere været mere forsigtige med at udvise. 

»Tidligere holdt vi os med sikkerhed inden for konventionens grænser. Men efter lovændringen skal vi i dag udvise, medmindre det med sikkerhed strider mod konventionen.«

I 2016 vedtog Folketinget en stramning af udlændingeloven. Ifølge den ændrede lov skulle kriminelle udlændinge nu udvises, »medmindre det med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser«.

I 2018 strammede man igen udvisningsreglerne i udlændingeloven med det formål at skrive nogle retningslinjer ind i bemærkningerne til lovforslaget.

Ifølge Mikael Sjöberg har lovændringerne haft stor betydning for dommernes tilgang til sagerne. Som han siger: 

»Hvis det ikke med sikkerhed er i strid med Danmarks forpligtelser, skal du i dag udvise.«

Ifølge loven fra før 2016 skulle kriminelle udlændinge også udvises. Dengang var formuleringen dog lidt vagere:

»Medmindre dette var i strid med Danmarks internationale forpligtelser.«

– Ifølge den gamle lov skulle domstolene også udvise, medmindre det var i strid med konventionen. Hvorfor strammede I ikke op tidligere?

»Ja, men der er selvfølgelig forskel på ’med sikkerhed i strid med’ og bare ’i strid med’. Når man skriver ’med sikkerhed’ er det en klar understregning af, at marginen er flyttet. Der er sket en opstramning af loven.«

– Men hvis nogle undrer sig over, at man ikke har udvist i nogle af de kontroversielle sager tidligere, hvordan vil du så forklare det?

»Jeg vil sige det på den måde, at hvis anklagemyndigheden havde været utilfreds med praksis i byret og landsret, går jeg ud fra, at den ville have anket flere af landsrettens sager til Højesteret. Det er jo ikke sket.«

Flere ankesager

Det har Mikael Sjöberg ret i. 

En aktindsigt viser, at anklagemyndigheden i sager om udvisning i perioden 2007 til 2017 i gennemsnit kun ankede én sag om året fra landsretterne til Højesteret. I 2018 var tallet fem.

Ifølge Jonas Christoffersen viser stigningen, at anklagemyndigheden – ligesom domstolene – har været mere opmærksom på udvisningsområdet det seneste år.

»Anklagemyndigheden har skærpet sit fokus på udvisningsområdet og på de tvivlsomme områder i menneskerettighedsdomstolens og i dansk retspraksis. Hvor ligger grænsen mere præcist? Det har man mere fokus på. Antallet af procesbevillinger (tilladelse til at anke en sag til Højesteret, red.) ser jeg som et udtryk for netop det.«

Jonas Christoffersen mener, at anklagemyndigheden i en årrække har »forsømt« at bringe sager for Højesteret.

»På nogle områder havde praksis i Danmark løsrevet sig fra menneskerettighedsdomstolens praksis. Det har været anklagemyndighedens opgave at følge med i udviklingen og bringe sager fra landsretten til Højesteret, men det har man forsømt,« siger han.

Et eksempel på dette er retssagen mod Shuaib Khan efter et overfald i Aalborg 2008. I den meget omtalte sag blev Khan ved byretten idømt otte års fængsel for grov vold med døden til følge, men på trods af den alvorlige forbrydelse og lange fængselsstraf blev Khan ikke udvist, og dommen blev ikke taget til landsretten af anklagemyndigheden.

Et andet eksempel er ifølge professor Jens Vedsted-Hansen sagen mod den såkaldte ’sigøjnerboss’ Gimi Levakovic. I 2016 blev Levakovic af Højesteret frifundet for udvisning, selv om han tidligere var dømt for overtrædelse af straffeloven i alt 27 gange med straffe på 10 års fængsel i alt.

»Hvis anklagemyndigheden i den tidligere sag mod Levakovic i 2011 havde nedlagt påstand om (krævet, red.) udvisning, var han dengang formentlig blevet idømt betinget udvisning. Det fremgår meget klart af Højesteretsdommen,« siger Jens Vedsted-Hansen.

En betinget udvisning ville ikke have medført udvisning af Levakovic, men det havde øget risikoen for en ubetinget udvisning senere.

»I så fald var han formentlig blevet udvist ubetinget ved Højesteret i 2016.«

Ifølge Vedsted-Hansen var dommen »i den grad et vink med en vognstang« til anklagemyndigheden. 

»Man siger: Hvis I havde været lidt mere oppe på mærkerne her, var den dom faldet anderledes ud. På den baggrund er udviklingen ikke så overraskende. Det var forventeligt, at anklagemyndigheden ville gå mere aktivt til værks, og samtidig har der muligvis været signaler fra Justitsministeriet til anklagemyndigheden om, at her måtte de gerne lige stramme lidt op.«

Dommen fik en række politikere og medier til at kritisere Menneskerettighedsdomstolen for at forhindre udvisning af kriminelle udlændinge, men det var ifølge Jens Vedsted-Hansen »helt misvisende«. Det var ikke konventionen, som havde forhindret udvisningen af Levakovic.

Anklagemyndigheden har ikke ønsket at stille op til interview, men statsadvokat Rasmus Kieffer-Kristensen skriver i en skriftlig kommentar, at der ikke er nogen tvivl om, at der i dag er et »langt større fokus på udvisningsområdet«.

»Det gælder blandt alle aktører i straffesagskæden. Og i anklagemyndigheden har vi arbejdet målrettet med at sikre, at sagerne er tilstrækkeligt belyste og at vi nedlægger de rigtige påstande om udvisning. Vi har løbende ført sager om udvisning både ved landsretterne og i Højesteret - jeg synes, det er svært at sige, om det kunne have ført til, at domstolene havde ændret praksis, hvis man havde anket endnu flere sager,« skriver han.

I starten af 2018 blev den øverste inden for anklagemyndigheden, rigsadvokat Ole Hasselgaard, udskiftet af Justitsministeriet. Den nye rigsadvokat blev den tidligere politimand Jan Reckendorff. Han har – som antallet af ankesager viser – anket flere sager fra landretten til Højesteret på udvisningsområdet end sin forgænger. Som en af de første sager bragte Reckendorff sagen mod Shuiab Khan for Højesteret.

Jan Reckendorff sagde i et interview i Politiken efter sin tiltræden, at han ser det som sin opgave at være en »aktiv medspiller i forhold til at få implementeret ministeren og regeringens politik«.

Som han sagde til avisen:

»Hvis et flertal ønsker, at så mange kriminelle udlændinge som muligt udvises, gør vi det.«

Udmeldingerne fra den ny rigsadvokat blev mødt af bekymring fra blandt andet Socialdemokratiet og De Radikale. Jan Reckendorff svarede på bekymringen i et læserbrev i samme avis, hvor han fastholdt, at det er anklagemyndighedens opgave at »gå til grænsen af loven« uden at gå over den grænse, hvis der er et politisk ønske om det. 

Strasbourg mere tilbageholdende

Der er altså sket to ting på udvisningsområdet det seneste år. For det første har anklagemyndigheden anket flere sager. For det andet har domstolene udvist i sager, hvor de ikke udviste tidligere. I de seneste år er der også sket noget ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg. 

I efteråret 2017 afsagde Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol en dom i sagen ’Ndidi mod Storbritannien’. 

I sagen var den nigerianske statsborger Ifeanyi Chukwu Ndidi ved en britisk domstol blevet dømt for blandt andet vold og røveri og udvist af landet. Han klagede efterfølgende til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol over afgørelsen, men tabte.

I afgørelsen fremhæver domstolen, at den som hovedregel ikke bør tilsidesætte staternes skøn og proportionalitetsvurdering, hvis uafhængige nationale domstole har foretaget en grundig vurdering og brugt de relevante kriterier fra domstolen.

Sagen er efterfølgende blevet tolket som et eksempel på en ny praksis ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

»En processuel tendens,« kalder professor Mikael Rask Madsen og hans forskningskollegaer inden for det juridiske felt den nye praksis, hvor domstolen i stedet for at foretage vurderinger af selve indholdet af sagerne i højere grad vurderer de nationale domstoles behandling af sagerne og begrundelserne for deres afgørelser.

Hvis Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vurderer, at de nationale domstole har været grundige – lagt de rigtige principper til grund for deres afgørelse og foretaget en nuanceret vurdering af relevante sager – vil den være tilbageholdende med at blande sig.

»Domstolen lægger i dag mere vægt på, at de lokale eller nationale domstole er de primære domstole. Der er et spillerum til fortolkning hos de nationale domstole, en skønmargin. Og hvis man lægger de to ting sammen – at der var et råderum for de nationale domstole og en udvikling mod den her processuelle tilgang i Strasbourg – så er der sådan set et nyt udgangspunkt for, hvordan man skal tilgå de her sager.«

Ifølge Mikael Rask Madsen er der på den måde sket en »rebalancering« af forholdet mellem de nationale domstole og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

»Der var måske skabt en form for modsætningsforhold mellem de nationale domstole og menneskerettighedsdomstolen. I de nye domme er de i højere grad en del af det samme system – hvilket er meningen. Menneskerettighedssystemet drejer sig jo ikke om at få så mange sager som muligt til Strasbourg og dømme så mange stater som muligt. Det drejer sig om det modsatte, nemlig at medlemsstaterne skal overholde konventionen.«

Få lange domme uden udvisning

Så hvad er status? Der er mange måder at gøre det op på. En af dem er denne: Der har det seneste år været meget få sager, hvor domstolene – på trods af, at der er begået meget alvorlig kriminalitet – ikke har udvist.

I en gennemgang af domme publiceret i juridiske tidsskrifter i 2018, som Institut for Menneskerettigheder har foretaget for Information, har instituttet samlet domme, hvor der er blevet idømt mere end et års fængsel og ikke udvist. Der var fire i alt.

»Det er ikke mange,« siger Jonas Christoffersen.

Tidligere så man ifølge Jonas Christoffersen jævnligt sager, hvor udlændinge på trods af domme på flere års fængsel for alvorlig kriminalitet ikke blev udvist. Han er forfatter til rapporten Udvisning af kriminelle udlændinge fra 2017, hvor instituttet gennemgik cirka 400 afgørelser fra Menneskerettighedsdomstolen og de danske domstole.

I gennemgangen fandt instituttet en række sager, hvor danske domstole ikke har udvist på trods af alvolig kriminalitet og lange domme. 

»Den type af sager har tidligere givet anledning til markant offentlig debat. Mange har sagt, at dommene har været urimelige og forkerte, og der har været en opfattelse af, at det ikke kan være meningen, at menneskerettigheder skal beskytte mod udvisning i den slags sager,« siger Jonas Christoffersen.

Den opfattelse var udbredt i 2017. Ikke mindst på Christiansborg, hvor regeringen stod over for at skulle overtage formandsskabet for Europarådet og dermed for institutionen bag Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Meldingen fra regeringen var, at man ville bruge formandsskabet til at reformere det europæiske menneskerettighedssystem – presset af blandt andre Dansk Folkeparti. 

Partiet havde få dage inden overtagelsen af formandsskabet foreslået at skrive menneskerettighedskonventionen ud af dansk lov. Udlændingeordfører Martin Henriksen mente, at dele af konventionen »strider imod dansk lovgivning«. Han havde flere gange i debatten nævnt sagerne mod bandelederen Shuaib Khan og medlemmer af familien Levakovic som eksempler på, hvorfor menneskerettighederne skulle skrives ud. 

På den måde blev enkelte sager årsagen til kritik af menneskerettighederne – ikke bare af udvisningområdet, men af menneskerettighederne som sådan. 

»Kritikken af udvisningspraksis har drevet en stor del af den generelle kritik af menneskerettighederne. Det har gjort virkelig ondt på menneskerettighederne,« siger Jonas Christoffersen.

I det lys har den strammere praksis været god for menneskerettighedernes legitimitet, mener han.

»Der er i dag flere, som siger: Det var ikke menneskerettighederne som sådan, der var noget galt med. Det var de danske domstoles praksis, og den er blevet strammet. Det ser vores gennemgang af praksis ud til at bekræfte; at det nu hører til undtagelsen, at man ikke udviser i sager, hvor der bliver idømt lange straffe. Dermed ser det ud til, at en meget væsentlig anstødssten til kritik af menneskerettighederne er forsvundet i løbet af det sidste år til halvandet.«

»Strider imod dansk lovgivning«

Sådan ser Martin Henriksen (DF) ikke på det. 

Han mener stadig, at der er et modsætningsforhold mellem Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og de danske domstole. Henriksen anerkender, at de danske domstole i dag har strammet deres praksis på udvisningsområdet, men konventionen skal ifølge Henriksen stadig skrives ud.

»Selvfølgelig,« siger han.

»Menneskerettighedsdomstolen regulerer ikke kun spørgsmålet om udvisninger, men også hvilke muligheder personer med asylstatus har for at blive familiesammenført til Danmark. Det er også et stort problem. Der støder vi panden mod muren en gang imellem, når vi vil stramme reglerne.«

– Men da I foreslog at skrive Menneskerettighedskonventionen ud af dansk love, var argumentet, at den forhindrede Danmark i at udvise kriminelle udlændinge. Det gør den ikke længere.

»Jeg medgiver, at det er både-og. Men den skal skrives ud, selvfølgelig skal den skrives ud.«

– Så hvad betyder både-og?

»Både- og betyder, at vi anerkender, at man kan udvise flere inden for Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det anerkender vi. Men der er stadig udfordringer, og når Højesteret vælger ikke at udvise Jimmy Levakovic, så er vi ikke nået i mål endnu. Vi mener ikke, som i slet ikke, at man skal tage hensyn til kriminelle udlændinges tilknytning til Danmark. Hvis du begår kriminalitet og ikke er dansk statsborger, så er det ud. Det er vores udgangspunkt.«

Det fremgår af et svar til Folketinget, at antallet af udvisninger i perioden 2015 til 2017 er steget fra 1.520 til 1.884. Information har søgt aktindsigt i antallet af udvisninger i 2018 ved flere myndigheder, men det har ikke været muligt at få udleveret tallene.